Бюджетирование, ориентированное на результат.

Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат.

Бюджетирование, ориентированное на результат, БОР— методология подготовки и исполнения бюджета, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами. Также известны названия данной методологии, как «бюджетирование по результатам» и «программно-целевой подход».

Для этого разрабатывается и вводится специальная система показателей, позволяющих на регулярной основе отслеживать степень достижения целей и выполнения задач, проводить мониторинг и оценку эффективности бюджетных расходов. Такой подход дает возможность оценить результативность бюджетных расходов, повысить ответственность распорядителей и получателей бюджетных средств за их эффективное использование и на основе полученных данных определить оптимальные пути использования имеющихся ресурсов в интересах граждан.

Бюджет, ориентированный на результат, должен позволять проследить взаимосвязь между поставленными целями, осуществленными бюджетными расходами, выполненными мероприятиями и достигнутыми результатами.

В широком смысле переход к принципам БОР включает:

• Переход в федеральных органах исполнительной власти к управлению по результатам и среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат (СБОР);

• Проведение реформы межбюджетных отношений;

• Проведение оптимизации сети бюджетных организаций;

• Повышение эффективности и результативности бюджетных расходов.

Поскольку подавляющее большинство стратегических задач социально-экономической политики выходит за пределы одного бюджетного года и встроено в систему среднесрочных программ социально-экономического развития страны, на практике принципы бюджетирования, ориентированного на результат, должны реализовываться в условиях среднесрочного горизонта планирования. Интеграция социально-экономического и бюджетного планирования на среднесрочный период на основе принципов бюджетирования, ориентированного на результат, - среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат, (СБОР) - станет основным подходом к реформированию бюджетного процесса в Российской Федерации. СБОР является непрерывным процессом, обеспечивающим увязку годового бюджета и среднесрочного (трехлетнего) финансового плана: проектировки на второй и третий год предыдущего среднесрочного бюджетного цикла становятся основой для проектировок первого и второго года текущего бюджетного цикла.

Для каждого главного распорядителя бюджетных средств устанавливаются не только бюджетные проектировки на очередной год, но и индикативные значения на каждый из последующих двух лет. Для главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) они играют роль, с одной стороны, лимитов расходов, а с другой стороны, среднесрочных гарантий финансового обеспечения их деятельности и деятельности подведомственной им сети распорядителей и получателей бюджетных средств. Таким образом, ГРБС получают большую определенность в отношении собственных расходов в будущем, что способствует повышению качества планирования и обоснованности принятия управленческих решений.

Внедрение СБОР в бюджетный процесс позволит оптимизировать ограниченные ресурсы бюджета, повысить результативность функционирования государства и качество предоставляемых им услуг, оно обеспечивает:

- повышение результативности расходов на макроуровне через экономию бюджетных средств за счет сокращения или отказа от некоторых видов второстепенных и избыточных расходов и последующее перераспределение и сосредоточение ресурсов на решении наиболее важных для общества задач;
- повышение результативности расходов отдельных распорядителей и получателей бюджетных средств за счет улучшения качества отраслевого планирования и исполнения бюджета;
- повышение эффективности управления расходами за счет перехода от планирования и контроля за исполнением бюджета по большому количеству мелких статей расходов к формированию бюджета и контролю за его исполнением по целям, задачам и функциям государства, программам и/или группам программ отраслевых распорядителей бюджетных средств с выделением статей укрупненной экономической классификации (трансферты; административные расходы; прочие текущие расходы; капитальные расходы);

- улучшение качества социально-экономического и бюджетного планирования за счет повышения качества информации, используемой при принятии стратегических политических решений, решений о распределении расходов на выполнение государственных функций и о выделении средств на отдельные социально-экономические и отраслевые программы;

- развитие культуры стратегического планирования, управления расходами и ответственности за результаты деятельности на всех уровнях власти.

В качестве дополнительного эффекта СБОР достигается повышение прозрачности бюджетных расходов и информированности общества о деятельности государства за счет включения в предоставляемую Правительству Российской Федерации и Федеральному Собранию Российской Федерации и публикуемую бюджетную документацию дополнительных материалов, характеризующих связь между общественной значимостью, масштабами и качеством предоставления бюджетных услуг и объемами финансирования соответствующих расходов.

Можно с уверенностью констатировать, что методология внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, для всех уровней бюджетной системы идентична. Различаться могут лишь содержание программ, формирование системы мониторинга и круг решаемых проблем. Как показывает международный опыт, для перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Форсированное ее внедрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюджетные средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Кроме того, предусмотренные этой системой методы и процедуры требуют практической отработки.

Бюджетирование, ориентированное на результат.

Бюджетирование, ориентированное на результат— методология подготовки и исполнения бюджета, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами. Также известны названия данной методологии, как «бюджетирование по результатам» и «программно-целевой подход».

Одним из основных направлений реформирования бюджетного процесса является разработка методики БОР. Целью БОР является формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов. Поэтапный переход от сметного планирования и финансирования к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно-значимых и измеримых результатов.

Сформированная к настоящему времени бюджетные процедуры позволяют обеспечить прозрачность и подотчетность формирования и исполнения бюджетов, оперативность и достоверность бюджетной отчетности. Вместе с тем существующая система не позволяет учитывать цели государственной политики при формировании бюджета и не гарантирует эффективного и результативного использования средств.

БОР дает возможность соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество. Результат может оцениваться как количественными, так и качественными показателями, главными требованиями к которым являются измеримость и сопоставимость.

Основополагающий принцип БОР – обеспечение взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами. Спецификой бюджетной эффективности является некоторая неопределенность результата, а главной проблемой – анализ бюджетных затрат, постановка целей, т.к. именно на этом уровне проявляется результативность бюджетных расходов.

Для органов государственной власти одним из главных преимуществ внедрения БОР является возможность более эффективного распределения и перераспределения бюджетных средств между статьями затрат на основе полного и точного учета информации об их результатах. При этом необходимо учесть, что само по себе БОР не создает системы распределения ресурсов между приоритетными для общества направлениями.

У финансовых органов благодаря внедрению БОР появляется возможность уделить большее влияние вопросам государственной политики и анализу эффективности расходов, передав функцию контроля отраслевым министерствам и управлениям.

Для отраслей преимущества БОР заключаются в избавлении от мелочной опеки со стороны контролирующих органов и расширение свободы действий при выполнении закрепленных за ними государственных функций.

Для потребителей услуг БОР позволяет лучше понять, какие цели ставят перед собой властные структуры и насколько они отвечают потребностям различных групп населения.

Понятие «эффективность работы государственного сектора экономики» важно по нескольким причинам. К настоящему времени в обществе сформировалось представление о государстве как о производителе общественных благ, а не просто собирателе налогов, направляемых на цели, обозначенные самим государством. Отсюда государство стало трактоваться как производитель, возникла проблема эффективности его деятельности, т.е. рациональности использования имеющихся ресурсов на решение государственных вопросов. На уровне предприятия критерий эффективности сводится к чисто экономическим показателям (прибыль, рентабельность, затраты, ликвидность и т.д.). Эффективность же бюджетных расходов определяется не одним, а многими показателями, которые должны представлять собой систему, а не беспорядочный набор характеристик, несвязанных между собой. Отсюда возникает особое понятие «эффективность бюджетных расходов» как плана конкретного использования государственных средств:

· На что были предусмотрены и использованы бюджетные ассигнования?

· Каков итог этих расходов?

· Каково соотношение между конечными результатами и произведенными затратами?

Основная идея БОР заключается во взаимной увязке затрат и результатов на всех этапах бюджетного процесса. Главная цель такой модели состоит в том, чтобы сосредоточить усилия органов власти на приоритетных для общества направлениях, мотивировать государственных служащих повышать качество оказываемых услуг при одновременной экономии бюджетных средств. Цель данной модели – лучший результат при меньших затратах ресурсов.

Распределение бюджетных ассигнований между ПБС осуществляется с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики страны и в пределах, прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Основными элементами БОР являются:

1. Затраты (оценка ресурсов для выполнения поставленных задач по оказанию услуг).

2. Прямой результат (объем предоставленных услуг).

3. Конечный результат (количество и динамика роста пользователей услуг, удовлетворенных качеством их предоставления).

4. Полученный эффект (долгосрочные изменения под влиянием конечных результатов, связанные с повышением имиджа властных структур и привлекательностью территории).

5. Результативность (степень соответствия результатов поставленным целям).

6. Эффективность (затраты денежных средств на натуральный показатель оказываемых услуг).

Используемые показатели должны соответствовать следующим требованиям:

· Адекватность (полный охват всех аспектов).

· Точность (погрешности измерения не должны приводить к искаженному представлению о результатах деятельности).

· Объективность (не допускается использование показателей, улучшение отчетных значений которых возможно при ухудшении реального положения дел).

· Достоверность (способ сбора и обработки исходной информации должен допускать возможность проверки точности полученных данных).

· Сопоставимость (выбор показателей следует осуществлять из необходимости непрерывного накопления данных и обеспечения их сопоставимости за отдельные периоды).

Требования к разработке и отбору индикаторов-показателей должны исходить из того, что индикатор должен быть понятен пользователям, т.е. легко рассчитываться, анализироваться и использоваться на практике, не дублировать другие индикаторы, определяться на основе достоверной информации, которую можно было бы получить из других источников.

Бюджетные средства, поступающие конечным пользователям, используются на конкретные цели, т.е. ведут к возможности расчетов специфических показателей эффективности расходов бюджета. Важность работы, проводимой в системе БОР, заключается в упорядочении разработки показателей по направлениям. К примеру, эффективность образования определяется по видам образовательных услуг (высшее, среднее, дошкольное, дополнительное). Показатели эффективности при этом должны быть увязаны с финансовыми показателями по заранее установленной форме.

Т.о. основными факторами повышения эффективности услуг в системе БОР должны явиться:

1. Предоставление большей свободы действий администраторам бюджетных средств.

2. Предварительное формирование желаемых результатов и поставленных целей.

3. Осуществление сопоставления достигнутых результатов поставленным целям.

4. Отчетность администратора бюджетных средств за использованные ресурсы и достигнутые результаты.

5. Увязка показателей результативности с объемами предоставленных средств.

6. Использование лучшей практики рыночных механизмов.

24. Программно-целевые методы планирования. Мировой опыт.

ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВЫЕ МЕТОДЫ ПЛАНИРОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ [program-objective methods in planning and control] — методы, при которых цели плана увязываются с ресурсами с помощью программ. Они представляют собой применение системного подхода и основаны на формулировании целей экономического развития, их разделении на подцели более дробного характера и выявлении ресурсов, необходимых для их согласованной реализации.

Нельзя не присоединиться к словам акад. Н. П. Федоренко, утверждающего: “Нет и не может быть опасений по поводу того, что разработка и реализация целевых программ встретит трудности или войдет в противоречие с рыночным механизмом”. Эта мысль подтверждается им примерами из практики развитых капиталистических стран, имеющих богатый положительный опыт подобной работы (комплексная территориальная программа “Долина реки Теннеси” в США, программа поддержки малого и среднего бизнеса в Германии, научно-техническая и образовательная программа “Эурека” в ЕЭС и др.)

Новые принципы формирования бюджета подразумевают разработку внутриведомственных и межведомственных целевых программ, посредством которых обеспечивается реализация конкретных направлений деятельности и решение острых социальных и экономических проблем.

Целевые программы как механизм планирования и финансирования бюджетных инвестиций являются одним из эффективных инструментов реализации государственной инвестиционной политики. Отечественный и зарубежный опыт доказывает, что использование программно-целевого планирования и финансирования капитальных вложений позволяет обеспечить увязку объемов бюджетных ассигнований с результатами использования бюджетных средств, повысить эффективность расходов бюджета. При этом появляется возможность решения проблем, носящих межотраслевой, межтерриториальный характер, привлечения внебюджетных источников.

Следует отметить, что хотя бюджетные целевые программы — это один из наиболее действенных инструментов реализации социально-экономической политики и финансирования государственных капитальных вложений, в РФ механизм их использования пока недостаточно эффективен.

В Российской Федерации бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета осуществляются в соответствии с Федеральной адресной инвестиционной программой (далее — ФАИП). Федеральная адресная инвестиционная программа определяет объемы расходов на финансирование государственных капитальных вложений, предусматриваемых на реализацию федеральных целевых программ (программная часть), а также на решение отдельных важнейших социально-экономических вопросов, не включенных в эти программы, на основании предложений, одобренных Президентом Российской Федерации либо Правительством Российской Федерации (непрограммная часть).

Анализ динамики расходов федерального бюджета на реализацию ФАИП в 2006-2010 годах выявил сле дующие проблемы программно-целевого финансирования капитальных вложений:

1) несоблюдение планируемых сроков ввода объектов в эксплуатацию и, как следствие, рост объемов незавершенного строительства:

2) ежегодный пересмотр состава строек и объектов, финансируемых за счет средств ФАИП, и, как следствие, отсутствие стабильности финансирования и строительства объектов;

3) невыполнение планируемых объемов финансирования строек и объектов за счет внебюджетных источников и отсутствие контроля за соблюдением этих обязательств.

4) сохранение значительного объема непрограммной части ФАИП. Так, доля непрограммной части в общих расходах на финансирование ФАИП снижается с 40,3 % в 2007г. до 29,3 % в 2008г., однако к 2010г. Она увеличивается до 37,81%. В дальнейшем рост непрограммной части ФАИП может привести к снижению эффективности бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства; [2]

5) низкий уровень ответственности государственных заказчиков за реализацию ФАИП.

Все эти проблемы свидетельствуют о низкой результативности расходов федерального бюджета на реализацию ФАИП.

Рост расходов инвестиционного характера, финансируемых из федерального бюджета в рамках ФАИП, требует адекватного усиления предварительного контроля на стадии включения новых строек и объектов в перечень строек и объектов ФАИП, а также создания действенной системы мониторинга результатов реализации федеральных целевых программ и ФАИП.

Совершенствование процесса создания и исполнения целевых программ является насущной необходимостью, поскольку в настоящее время не полностью используются их преимущества в качестве инструмента управления государственными расходами.

Без кардинального реформирования всей системы целевых программ и устранения имеющихся недостатков создание ведомственных целевых программ не позволит существенно повысить эффективность государственного финансового планирования и обеспечить экономию бюджетных средств. Поэтому в ходе реформирования бюджетного процесса необходимо не столько содействовать превращению всех видов бюджетных расходов в целевые программы, сколько сосредоточить усилия на устранении недостатков системы целевых программ, что и позволит добиться повышения результативности программных мероприятий.

Бесспорно, что внедрение программно-целевого метода бюджетирования обеспечит связь между выделяемыми ресурсами и результатами их использования, поспособствует регулированию распределения бюджетных средств между отдельными программами на основе измеримых результатов, а также позволит достигнуть большей эффективности и прозрачности, в том числе усилит ответственность и подотчетность при расходовании средств. Несомненно, программно-целевой метод бюджетирования является полезным аналитическим инструментом.

Однако, немецкий ученый Карл Третнер отмечает, что мировой опыт применения этого метода показал и его недостатки. Страны с развитой бюджетной системой - Австралия, Англия и Швеция - вынуждены были пересмотреть свои первоначальные, весьма сложные концепции бюджетного процесса. В связи с высокими расходами и диспропорциями между выделяемыми средствами и результатами некоторые штаты США приостановили применение программно-целевого метода бюджетирования, а другие штаты на основе этого негативного опыта и вовсе отказались от него. Правительство Германии в рамках бюджета Федерации также отложило реализацию планов по переходу к широкому применению программно-целевого метода бюджетирования на неопределенный срок [3].

Как показывает практика, осуществляемый в ходе бюджетной реформы переход к концепции «управления бюджетными затратами по результатам» не может быть эффективно реализован на практике без совершенствования соответствующей методической базы, подготовки соответствующих административных мощностей, персонала, проведения расчета затрат и соответствующих ресурсов. Современный же этап реформирования бюджетной системы РФ должен характеризоваться поддержкой и контролем за уже реализуемыми целевыми программами.

Программно-целевой принцип бюджетного планирования должен явиться важным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов, а также создания условий для интеграции стратегических показателей и всей совокупности мер для их достижения.

В отличие от сметного планирования программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направлений бюджетных средств на достижение общественно значимых и количественно измеримых результатов.

Государственные программы вытекают в основном из концепции долгосрочного развития и являются инструментом достижения ее целей. Они объединяют все инструменты политики (регулирование, бюджетные расходы и т.д.) и могут включать федеральные целевые программы.

Программы, как правило, связаны с внесением изменений в действующую систему развитием, реструктуризацией, проведением реформ. В то же время они могут не охватывать всей сферы деятельности органов государственной власти.

Действующим законодательством определены 2 вида бюджетных целевых программ:

Долгосрочные целевые программы (ДЦП), разрабатываемые на федеральном, региональном и местном уровне.

Ведомственные целевые программы.

Каждая федеральная целевая программа является действующим расходным обязательством. Федеральная целевая программа утверждается после ее одобрения при рассмотрении проекта бюджета.

Ежегодно проводится оценка эффективности федеральных целевых программ. Поставка товаров для нужд других уровней власти в рамках федеральных целевых программ не допускается.

Данная процедура в плане работы субъектов бюджетного планирования (министерства, ведомства и т.д.) означает замену методики их сметного планирования и финансирования разработкой и внедрением программ на среднесрочную перспективу.

Основными различиями между федеральными и ведомственными целевыми программами являются:

Уровень утверждения (федеральная целевая программа – Правительством РФ, ведомственная – соответствующим министерством).

Межотраслевой (федеральная целевая программа) и внутриотраслевой (ведомственная целевая программа) характер.

Содержание программной деятельности (федеральные целевые программы должны включать крупные по объему и требующие длительных сроков реализации структурные проекты, ведомственная целевая программа – объединять расходы на менее крупные проекты).

Принцип планирования расходов (для федеральных целевых программ средства выделяются по плану, утвержденному Правительством РФ; для ведомственных целевых программ – по плану соответствующих министерств и ведомств).

С точки зрения организации бюджетного процесса ведомственные целевые программы имеют свои особенности, к которым относится:

Четкая привязка к классификации расходов.

Упрощение процедуры планирования и отчетности.

Сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора.

Возможность ее преобразования в федеральную целевую программу или подпрограмму.

Недостаточная совместимость сметной системы прогнозирования с программно-целевыми методами планирования, а также необходимость повышения эффективности расходов предполагают значительное расширение горизонта планирования бюджетных затрат. Бюджет должен учитывать уже сложившиеся длительные традиции, а по возможности перспективные изменения в экономике. Это обусловлено тем, что в сфере общественных финансов невозможно ставить задачи, не имея как минимум трехлетней перспективы (среднесрочное финансовое планирование).

При составлении и исполнении годового бюджета основной целью является освоение выделенных ассигнований и их наращивание в перспективе, поскольку прогноз в данном случае делается от плановых показателей.

Среднесрочное планирование повышает эффективность использования бюджетных ассигнований. Появляется возможность для заключения долгосрочных контрактов, решение проблемы переброски ассигнований внутри распорядителей и получателей бюджетных средств, повышение равномерности расходования средств.

Метод скользящей трехлетки, в рамках которой утверждаются проектировки, подразумевает ежегодное движение на год вперед, что становится основой нового проекта бюджета. При этом изменения не должны ухудшать положения РБС и ПБС. Если оно заключили долгосрочные контракты, то уточнение бюджетных проектировок не должно приводить к тому, что они вынуждены отказываться от своих планов и соответственно эти контракты пересматривать. Следовательно, скользящая трехлетка с одной стороны обеспечивает стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок, с другой стороны – дает возможность реагирования на меняющуюся ситуацию, реализацию новых приоритетов бюджетной политики.

В эту методику встраиваются условно утвержденные расходы. Это означает, что не все затраты второго и третьего года разделяются по ПБС и статьям. Постоянно сдвигая горизонты планирования, переходя к новой трехлетке, всегда необходимо иметь резерв для сокращения общего объема расходов в случае наступления неблагоприятной ситуации без существенного ущерба бюджету.

Т.о. первый год трехлетнего периода утверждается традиционно, второй и третий год – в качестве отдельных приложений. По завершении первого года формируется отчет. Далее первым годом становится второй год трехлетки и добавляется еще один.

Действующие расходные обязательства – обязательства, обусловленные законодательными, нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, и не предлагаемые к изменению.

Принимаемые расходные обязательства – расходные обязательства, обусловленные законами, НПА, предлагаемые к принятию или изменению.

На момент составления бюджета основная часть расходов уже предопределена ранее принятыми решениями (НПА, договорами и т.д.). Поэтому при рассмотрении бюджетных проектировок происходит обсуждение только количественных аспектов, т.е. реализация указанных решений в суммовом выражении на трехлетний период с разбивкой по годам. Обсуждению же подлежат, исходя из приоритетов государственной политики, принимаемые обязательства, т.е. новые законы и программы. В следующем году они попадут в состав действующих. Т.о. произойдет раздельное планирование бюджетов действующих и принимаемых обязательств. Полноценную реализацию этой технологии обеспечивает система учета расходных обязательств и ведение реестров расходных обязательств.

Утверждение по субъектам бюджетного планирования расходов на 3 года позволяет выявить возможность ресурсного обеспечения на среднесрочную перспективу и создать стимулы в пользу более результативных программ. Дополнительные средства министерства и управления могут получить только по результатам конкурсного отбора предложенных бюджетных целевых программ. Этот режим называется «режим жестких бюджетных ограничений».

Среднесрочное бюджетирование субъектов бюджетного планирования основывается на Докладах о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД). Основными разделами ДРОНДа являются:

Цели, задачи и показатели деятельности.

Расходные обязательства и формирование доходов.

Бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность.

Распределение расходов по целям, задачам и программам.

Результативность бюджетных расходов.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: