МЕТОДИКА ОЦЕНКИ КОНСОЛИДИРОВАННЫХ БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ РФ НА ОСНОВЕ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СВОДНОГО СТАНДАРТИЗОВАННОГО ПОКАЗАТЕЛЯ

Финансовое состояние субъекта РФ определяется структурами доходной, расходной частей консолидированного бюджета субъекта РФ, а также степенью покрытия бюджетных обязательств доходными поступлениями. Для проведения комплексной относительной оценки финансового состояния субъектов РФ необходимы разработка и расчет сводного стандартизованного показателя, который бы объединял в себе количественную характеристику отдельных элементов консолидированного бюджета субъекта РФ.

Для расчета сводного стандартизованного показателя финансового состояния консолидированных бюджетов субъектов РФ нами предлагается следующая методика, включающая несколько шагов.

Шаг 1. Количественная оценка структуры доходов и расходов консолидированного бюджета каждого субъекта РФ по данным отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ.

Отчет об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ содержит суммы по группам, подгруппам, статьям, подстатьям доходов и суммы по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджета. Для расчета бюджетных коэффициентов предлагается следующая группировка доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ.

При составлении таблиц 1-3 были использованы коды и наименования согласно бюджетной классификации [2], применявшейся при составлении проектов законов (решений) о бюджетах субъектов РФ (муниципальных образований) на 2011 год.

Табл. 1. Группировка доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ

Одним из наиболее важных терминов при определении финансового состояния субъекта РФ является понятие собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ. Действующая редакция Бюджетного кодекса РФ[1] относит к собственным все доходы бюджета за исключением субвенций. То есть к собственным доходам бюджетов в РФ отнесена финансовая помощь, полученная от других бюджетов. Поэтому использование официальной трактовки собственных доходов не позволяет выявить реальную финансовую самостоятельность региона.

Для получения более объективных расчетов предлагается к собственным доходам (СД) относить налоговые, неналоговые доходы бюджетов, а также безвозмездные поступления от третьих лиц.

СД = НД + НнД + БП_тр,

где

НД – налоговые доходы;

НнД – неналоговые доходы;

БП_тр – безвозмездные поступления от третьих лиц.

Кроме того, в рамках данной методики имеет значение структура налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ. В данном случае учитывается, что степень финансовой самостоятельности субъекта РФ зависит в частности от веса доходов, поступающих от федеральных налогов и сборов[1]. Это связано с тем, что территориальные[2] органы власти могут устанавливать элементы региональных и местных налогов, но не федеральных. Чем более существенен источник доходов, полностью устанавливаемый федеральным законодательством, тем менее свободна территория при осуществлении бюджетной политики в области доходов.

Исходя из этих соображений, целесообразно выделить внутри собственных доходов бюджета две составляющие.

Условно собственные доходы (УСД). К ним предлагается отнести налоговые доходы от федеральных налогов и сборов по ставке, установленной для зачисления в региональные и местные бюджеты. То есть

УСД = НД_ф,

где

НД_ф – налоговые доходы от федеральных налогов и сборов по ставкам, установленным для зачисления в региональные и местные бюджеты.

Исключительно собственные доходы (ИСД) включают собственные доходы, не отнесенные к условно собственным, то есть налоговые доходы от региональных и местных налогов и сборов, неналоговые доходы, безвозмездные поступления от третьих лиц, или

ИСД = НД_рм + НнД + БП_тр,

где

НД_рм – налоговые доходы от региональных и местных налогов и сборов.

Группировка расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ проводилась как в экономическом, так и функциональном аспектах. Это позволило разносторонне оценить бюджетную политику территориальных органов власти в области бюджетных расходов. Группировка расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ с экономической точки зрения приведена в таблице 2.

Табл. 2. Группировка расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ с экономической точки зрения

При распределении расходов бюджетов на текущие и капитальные использовались определения, содержавшиеся в действовавшем до 01.01.2008 года Бюджетном кодексе РФ[1].

Согласно статье 67 БК РФ (редакция от 02.11.2007), капитальные расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые предприятия, организации и учреждения в соответствии с утвержденной инвестиционной программой.

Согласно статье 68 БК РФ (редакция от 02.11.07) текущие расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

При группировке расходов в таблице 3 по функциональному признаку расходы распределялись между основными функциями территориальных органов власти.

Табл. 3. Группировка расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ с функциональной точки зрения

Приведенные группы доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ используются при расчете бюджетных показателей.

Шаг 2. Расчет индивидуальных бюджетных коэффициентов для каждого субъекта РФ.

Для определения финансового состояния субъектов РФ предлагается использовать систему общепринятых[3], а также дополнительно разработанных специальных бюджетных коэффициентов. Все предложенные бюджетные коэффициенты отражают различные аспекты финансового состояния консолидированного бюджета субъекта РФ.

Для определения финансового состояния субъекта РФ предложены следующие группы показателей доходной и расходной частей бюджета.

К первой группе относятся коэффициенты, характеризующие степень реальной (де)централизации управления в сфере бюджетных доходов (группа коэффициентов финансовой (не)зависимости).

Коэффициент чистой финансовой независимости показывает, в какой части доходы консолидированного бюджета субъекта РФ (за исключением безвозмездных поступлений из федерального бюджета) формируются за счет поступлений из источников, установленных территориальными органами власти самостоятельно в соответствии с бюджетным законодательством РФ.

Коэффициент чистой финансовой независимости (К_чфн) определяется по формуле

К_чфн = (НД_рм + НнД + БП_тр)/ (ННнД + БП_тр),

где

ННнД – налоговые и неналоговые доходы.

Коэффициент чистой налоговой независимости показывает, в какой части налоговые доходы консолидированного бюджета субъекта РФ формируются за счет поступлений по региональным и местным налогам. В числитель в данном случае помещаются только доходы по региональным и местным налогам. Это объясняется тем, что только по этим налогам территории сами устанавливают налоговые ставки и нормативы отчислений, действующие в пределах соответствующего территориального образования. Поэтому коэффициент является индикатором эффективности территориальной налоговой политики при прочих равных условиях.

Коэффициент чистой налоговой независимости (К_чнн) определяется по формуле

К_чнн = НД_рм / НД.

Коэффициент прямой финансовой зависимости показывает вес финансовой помощи из федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета субъекта РФ. Коэффициент прямой финансовой зависимости характеризует соотношение величины именно принятых дотаций и субсидий (а не всех межбюджетных трансфертов из федерального бюджета) и общей суммы доходов консолидированного бюджета субъекта РФ. Это объясняется тем, что только финансовая помощь распределяется с учетом уровня бюджетной обеспеченности принимающей стороны. Объем субвенции определяется исключительно исходя из объема конкретных расходных обязательств. Отсюда следует, что объем полученных субвенций не зависит от финансового состояния территории, а значит не влияет на уровень ее финансовой самостоятельности.

Коэффициент прямой финансовой зависимости определяется по формуле

К_пфз = (БП_дот + БП_субс)/ Д,

где

БП_дот – финансовая помощь в виде дотаций;

БП_субс – финансовая помощь в виде субсидий;

Д – общая сумма доходов консолидированного бюджета субъекта РФ.

Коэффициент общей финансовой зависимости показывает соотношение величины налоговых доходов от федеральных налогов и сборов по установленным нормативам отчислений в бюджет субъекта РФ и местные бюджеты, финансовой помощи из федерального бюджета и общей суммы доходов консолидированного бюджета субъекта РФ. То есть коэффициент характеризует долю доходных поступлений, объем которых зависит от установленных федеральными органами власти нормативов отчислений по конкретным налогам и сборам и методик расчета и распределения межбюджетных трансфертов. Смысл коэффициента заключается в следующем. Чем выше значение коэффициента, тем в большей мере территориальные органы власти финансово зависят от решений, принимаемых Федеральным Центром в сложившейся системе межбюджетных отношений в данной стране.

Коэффициент общей финансовой зависимости определяется по формуле

К_офз = (НД_ф + БП_дот + БП_субс)/ Д.

Показатель качества финансовой помощи определяет вес связанных перечислений от федеральных органов власти в общем объеме принимаемой от них финансовой помощи. Принимая дотации, регион не налагает на себя никаких дополнительных финансовых обязательств. Чтобы получить субсидию из федерального бюджета, субъект РФ должен обеспечить долевое софинансирование указанных Федеральным Центром расходных обязательств. Это условие является препятствием при получении финансовой помощи в виде субсидий для ряда регионов. Субсидии – это один из инструментов региональной финансовой политики, с помощью которого федеральные органы власти подталкивают регионы в первую очередь и в полном объеме финансировать приоритетные с точки зрения Центра расходы.

Чем выше значение коэффициента, тем в большей мере территориальные органы власти участвуют в реализации общегосударственной концепции финансирования ряда мероприятий на своей территории при прочих равных условиях. Причем участие осуществляется в активной форме: на каждый вложенный федеральными органами власти рубль территориальные органы вкладывают согласованное количество финансовых ресурсов из территориального бюджета. Невысокое значение коэффициента и тенденция его снижения означает, что регион все в большей мере выступает в роли пассивного получателя дотаций из федерального бюджета.

Показатель качества финансовой помощи определяется по формуле

Пкфп = БПсубс/ (БПдот + БПсубс).

Ко второй группе относятся коэффициенты, характеризующие направленность бюджетной политики территориальных органов власти в сфере бюджетных расходов.

Вес текущей части бюджета характеризует долю расходов консолидированного бюджета субъекта РФ, направленных на обеспечение текущего функционирования органов власти и управления, бюджетных учреждений, оказание финансовой поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики от общей суммы расходов консолидированного бюджета субъекта РФ. Чем выше значение коэффициента, тем большая часть всех расходов направляется на текущие нужды.

Вес текущей части бюджета определяется по формуле

В_тчб = РЭТ/ Р,

где

РЭТ – текущие расходы;

Р – общая сумма расходов.

Коэффициент относительной стоимости содержания органов власти и управления показывает удельный вес расходов на организацию и реализацию государственного (и муниципального) управления на конкретной территории в общей сумме общественно полезных расходов. Чем выше значение коэффициента, тем дороже обходятся органы власти бюджету, тем меньшая часть мобилизованных в бюджет средств будет использована для предоставления гражданам государственных и муниципальных услуг.

Коэффициент относительной стоимости содержания органов власти (Ксовл) и управления определяется по формуле

К_совл = РФ_упр1 / Р,

где

РФ_упр1 – расходы на содержание органов власти и управления.

Коэффициент социальной ориентированности бюджета показывает удельный вес расходов на образование, культуру, кинематографию, СМИ, здравоохранение и спорт, социальную политику, охрану окружающей среды в общей сумме расходов консолидированного бюджета субъекта РФ. Чем выше значение коэффициента, тем большее внимание оказывается территориальными органами власти предоставлению гражданам социальных общественных услуг.

Коэффициент социальной ориентированности бюджета (К_со) определяется по следующей формуле

К_со = РФ_соц /Р,

где

РФ_соц – расходы социального характера.

К третьей группе относятся коэффициенты, характеризующие соотношение элементов доходной и расходной части бюджета (группа коэффициентов бюджетной устойчивости).

Коэффициент собственной (чистой) налоговой устойчивости показывает степень покрытия текущих расходов территориальных органов власти доходами от региональных и местных налогов. Чем выше значение коэффициента, тем в меньшей степени территориальные органы власти зависят от других источников доходов при финансировании текущих расходов.

Коэффициент собственной (чистой) налоговой устойчивости (К_сну) определяется по формуле

К_сну = НД_рм / РЭТ.

Коэффициент общей налоговой устойчивости, как и предыдущий, характеризует степень покрытия текущих расходов консолидированного бюджета субъекта РФ налоговыми доходами от региональных, местных и федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ и местные бюджеты.

Коэффициент общей налоговой устойчивости (К_ону) определяется по формуле

К_ону = НД / РЭТ.

Коэффициент собственной финансовой устойчивости характеризует степень покрытия текущих расходов региональных и местных органов власти исключительно собственными доходами, то есть доходами от региональных и местных налогов, неналоговыми доходами и безвозмездными поступлениями от третьих лиц.

Решения федеральных органов власти относительно корректировки нормативов отчислений по федеральным налогам, объема перечисляемых межбюджетных трансфертов не оказывают влияние на величину этого коэффициента. Это связано с тем, что объем доходов от источников, рассматриваемых в качестве покрытия текущих расходов, прежде всего, зависит от эффективности доходной политики территориальных органов власти. Чем больше значение коэффициента, тем в меньшей степени уровень финансовой устойчивости конкретного субъекта РФ зависит от федеральных решений.

Коэффициент собственной финансовой устойчивости (К_собфу) определяется по формуле

К_собфу = ИСД / РЭТ,

где

ИСД – исключительно собственные доходы.

Коэффициент текущей финансовой устойчивости характеризует степень покрытия текущих расходов региональных и местных органов власти налоговыми, неналоговыми доходами и безвозмездными поступлениями от третьих лиц. Коэффициент общей финансовой устойчивости рассчитывается по более мягкому критерию, нежели коэффициент собственной финансовой устойчивости. В данном случае дополнительно учтены доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ от федеральных налогов и сборов. Поэтому установленные федеральными органами власти нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов, а также их корректировка оказывают влияние на величину коэффициента текущей финансовой устойчивости.

Коэффициент текущей финансовой устойчивости (К_тфу) определяется по формуле

К_тфу = (ННнД + БП_тр) / РЭТ.

Коэффициент совокупной финансовой устойчивости характеризует степень покрытия текущих расходов общей суммой доходов консолидированного бюджета субъекта РФ.

Коэффициент совокупной финансовой устойчивости (К_совфу) определяется по формуле

К_совфу = Д / РЭТ.

Коэффициент общего покрытия расходов характеризует степень покрытия общей суммы расходов региональных и местных органов власти доходами консолидированного бюджета субъекта РФ. Коэффициент показывает степень обеспеченности бюджетных обязательств региональных и местных органов власти всеми доходами консолидированного бюджета субъекта РФ.

Коэффициент общего покрытия расходов (К_опр) определяется по формуле

К_опр = Д / Р,

где

Р – общая сумма расходов.

Шаг 3. Расчет стандартизованных бюджетных коэффициентов для каждого субъекта РФ.

Стандартизация заключается в расчете степени отклонения величины j-го индивидуального бюджетного коэффициента, рассчитанного для i-го субъекта РФ, от величины j-го условно эталонного бюджетного коэффициента. Условно эталонный бюджетный коэффициент рассчитывается аналогично соответствующему индивидуальному бюджетному коэффициенту по сгруппированным доходам и расходам консолидированных бюджетов субъектов РФ по всем Федеральным округам. Формула для расчета стандартизованного бюджетного коэффициента зависит от характера влияния j-го бюджетного коэффициента на финансовое состояние i-го субъекта РФ.

В случае если увеличение j-го индивидуального бюджетного коэффициента означает улучшение финансового состояния субъекта РФ, то формула для расчета стандартизованного бюджетного коэффициента выглядит следующим образом:

СБК_ij = БК_ij / БК_РФj,

где

СБК_ij – стандартизованный j-й бюджетный коэффициент для i-го субъекта РФ;

БК_ij – j-й бюджетный коэффициент для i-го субъекта РФ;

БК_РФj – j-й условно эталонный бюджетный коэффициент.

В случае негативного влияния роста j-го индивидуального бюджетного коэффициента на финансовое состояние субъекта РФ формулу для расчета стандартизованного бюджетного коэффициента необходимо перевернуть:

СБК_ij = БК_РФj / БК_ij.

Для стандартизации бюджетных коэффициентов используется среднее значение аналогичного показателя по РФ. Смысл перехода от индивидуальных бюджетных коэффициентов к относительным (стандартизованным) заключается в следующем.

В первую очередь это объясняется тем, что позволяет получить сопоставимые данные, пригодные для агрегирования вклада всех бюджетных коэффициентов.

Также это обусловлено тем, что первоначальные (индивидуальные) бюджетные коэффициенты учитывают влияние двух составляющих:

- компоненты, определяемой сложившейся в межбюджетных отношениях ситуацией, одинаковой для всех субъектов РФ;

- компоненты, которая зависит от ряда факторов, действующих в отношении конкретного субъекта РФ.

Поэтому при переходе от индивидуальных показателей к стандартизованным, можно с некоторой степенью погрешности исключить влияние сложившейся общей ситуации в области межбюджетных отношений в РФ и оставить только оценку вклада конкретного субъекта РФ.

Шаг 4. Расчет укрупненных стандартизованных показателей по каждой из трех групп стандартизованных бюджетных коэффициентов производится по формуле

УСП_ig = ∑CБК_ij,

где

УСП_ig – укрупненный стандартизованный показатель по g-й группе стандартизованных бюджетных коэффициентов, рассчитанный для i-го субъекта РФ (группа коэффициентов финансовой независимости при g=1; группа коэффициентов, характеризующих направленность бюджетной политики территориальных органов власти в области бюджетных расходов при g=2; группа коэффициентов бюджетной устойчивости при g=3).

Шаг 5. Расчет сводного стандартизованного показателя для каждого субъекта РФ осуществляется по формуле

ССП_i = ∑УСП_ig,

где

ССП_i – сводный стандартизованный показатель, рассчитанный для i-го субъекта РФ.

На базе предложенного метода расчета сводного стандартизованного показателя можно выделить три группы регионов, различающихся финансовым состоянием региональных и местных бюджетов:

- первая группа – наиболее финансово самостоятельные регионы, которые благодаря ряду факторов и особенностей обеспечивают основную часть доходных поступлений бюджетной системы РФ, то есть эти субъекты РФ обеспечивают бюджетные ресурсы, необходимые для осуществления межрегионального перераспределения;

- вторая группа – регионы с удовлетворительным финансовым состоянием региональных и местных бюджетов, однако, они в некоторой степени зависят от финансовой помощи из федерального бюджета;

- третья группа – регионы с неудовлетворительным финансовым состоянием территориальных и местных бюджетов, они ежегодно нуждаются в финансовой помощи из федерального бюджета в большей степени, нежели регионы второй группы.

Для оценки финансового состояния консолидированных бюджетов субъектов РФ была использована открытая отчетность Федерального казначейства РФ об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов

[1] Л.И. Якобсон [3, с. 258-262] подробно поясняет, что бюджетная самостоятельность территории определяется не только ее правом на свободное распоряжение имеющимися бюджетными средствами, но и степенью свободы при реализации доходной бюджетной политики. Экономист указывает на то, что безвозмездные перечисления из федерального бюджета и поступления от федеральных налогов и сборов в доходах территориальных бюджетов являются грантами, то есть это «некоторое поступление средств в территориальный бюджет, непосредственно обусловленное законным решением, принятым органом власти, не относящимся к данной территории». Поэтому относительно высокая доля федеральных трансфертов и поступлений от федеральных налогов и сборов в доходах консолидированного бюджета субъекта РФ свидетельствует об относительно слабой «гибкости и самостоятельности бюджетной политики», что снижает аллокационную эффективность.

[2] Здесь и далее под территориальными органами власти следует понимать органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления; под территориальными бюджетами – бюджеты субъекта РФ и местные бюджеты. Соответственно под территорией в данном контексте понимается субъект РФ.

[3] Существующие бюджетные коэффициенты приведены в Монографии Н.И. Яшиной [4]. К ним относятся бюджетные коэффициенты в рамках механизмов оценки финансовой устойчивости бюджетов, предложенные академиком Г.Б. Поляком; формирования системы показателей оценки результативности доходов и расходов бюджета, предложенные В.В. Ивановым и некоторые другие.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: