Разрешение коллизий, возникающих между положениями, содержащимися в международных договорах Российской Федерации, а также в источниках национального права России

Рассматривая вопрос о соотношении положений договорных норм международного права и внутригосударственных правовых норм, нельзя не обратить внимания на особенности законодательства и практики зарубежных государств, касающиеся вопроса соотношения положений международного договора и правил, зафиксированных в национальном законодательстве.

Как известно, Конституция США 1879 г. предусматривает, что «Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются высшими законами страны, и судьи каждого штата обязаны к их исполнению, хотя бы в конституциях и законах отдельных штатов встречаются противоречащие постановления».[*] Судья Грей по делу Hilton v. Guyot в 1895 году подчеркнула, что «международное право, в самом широком и современном понимании включающее не только вопросы прав между государствами, но также вопросы, возникающие согласно международному частному праву, то есть при возникновении конфликта между национальными правовыми системами, и касающиеся прав частных лиц в пределах территории одного государства — есть часть нашего права, которое должно быть установлено и применено судами в указанных выше случаях».[*]

Судебная практика истолковала вышеуказанное конституционное положение таким образом, что федеральные законы США обладают равной юридической силой с международными договорами и, следовательно, в случае возникновения коллизии между федеральным законом и международным договором применяется общий принцип права: последующий закон отменяет закон предыдущий.[*] Однако положения Конституции США в любом случае имеют приоритет над положениями, сформулированными в международных договорах. В одном из решений Суд апелляционной инстанции установил, что «правила международного соглашения об экстрадиции, заключенного между США и Францией, противоречат четвертой поправке к Конституции США и поэтому не подлежат применению».[*] М. Эйкхерст отмечает, что международные договоры, заключаемые Соединенными Штатами Америки, должны в любом случае соответствовать Конституции США, имплементационное законодательство не должно противоречить вышеупомянутому внутригосударственному нормативноправовому акту.[*]

Согласно Конституции 1947 г., Япония «обязана добросовестно соблюдать международно-правовые обязательства, вытекающие из общепризнанных норм международного права, а также международных соглашений».[*] Конституция непосредственно не регулирует вопрос соотношения положений международного договора и правила, сформулированного в национальном праве. Однако судебная практика в случае возникновения коллизии между вышеупомянутыми правилами отдает предпочтение положениям, содержащимся в международном соглашении. При рассмотрении дела районный суд Японии установил, что ряд законодательных актов противоречит международному договору, заключенному между Японией и Южной Кореей. Вследствие этого факта действия органов внутренних дел, связанные с задержанием капитана южно-корейского рыболовецкого судна, были признаны незаконными как противоречащие соответствующим положениям международного договора. В мотивировочной части решения суд указал, что «положения международного договора имеют преимущество перед национальным законодательством независимо от того, когда был заключен договор».[*]

В соответствии со ст. 10 Конституции Италии 1947 г. «правопорядок Италии согласуется с общепризнанными нормами международного права».[*] Итальянская судебная практика, как известно, придерживается дуалистической концепции соотношения международного и внутригосударственного права. Чтобы применить правила, содержащиеся в международном договоре, они должны быть инкорпорированы в национальное законодательство. Договор, как и в США, имеет тот же юридический статус, что и закон. Однако правоприменительная практика старается следовать концепции доброжелательного отношения к международному праву. Но если возникает коллизия между конституционными положениями и международным договором, приоритет в применении отдается Конституции. В одном из дел Конституционный Суд Италии признал, что «соглашение об экстрадиции между США и Италией является неконституционным и, следовательно, не подлежит применению».[*]

Таким образом, большинство государств при возникновении коллизии между положениями, содержащимися в законе и международном договоре, отдают предпочтение в применении положениям международного договора. Однако практически во всех странах, если обнаруживается несоответствие между конституционными положениями и положениями, предусматриваемыми международным договором, приоритетом в применении пользуется конституция государства.

Как показывает анализ советской юридической литературы, посвященной вопросам соотношения международного и внутригосударственного права, в доктрине не исследовался вопрос, касающийся соотношения положений договорных норм международного права и конституционных норм.[*] Основной упор в науке, как правило, делался на изучение соотношения законодательных актов и международного права.[*] Однако в настоящее время вопрос о соотношении юридической силы международного договора РФ и Конституции РФ имеет не только теоретическое, но и практическое значение.[*]

Согласно Конституции РФ, «если международным договором установлено иное правило, чем предусмотренное законом (выд. — Б. З.), то применяются правила международного договора». Является ли Конституция Российской Федерации законом? Представляется, что на данный вопрос необходимо дать отрицательный ответ.[*] С точки зрения общей теории права можно утверждать, что Конституция РФ 1993 года является Основным законом. Однако с позиции системы и структуры национального законодательства России Конституция РФ представляет собой именно конституцию, а не закон. Конституция РФ 1993 года является особым источником российского права, обладающим высшей юридической силой на территории Российской Федерации. Более того, сам текст Конституции РФ особо выделяет конституцию в качестве самостоятельного источника национального права России. К примеру, в силу п. 1 ст. 120 Конституции РФ «судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и (выд. — Б. З.) федеральному закону».

Таким образом, формальное и буквальное толкование п. 4 ст. 15 Конституции РФ дает нам возможность утверждать, что в случае возникновения коллизии между конституционными положениями и положениями международного договорам РФ правоприменитель обязан отдать иерархический приоритет конституционным нормам.[*]

М. Эйкхерст, анализируя содержание п. 4 ст. 15 Конституции РФ, отмечал, что данная конституционная формулировка достаточно широкая, поскольку включает не только договоры, но и общепризнанные принципы и нормы международного права, данная формулировка не предоставляет приоритет указанным источникам перед самой Конституцией.[*]

Вывод об иерархическом приоритете конституционных положений перед положениями международного договора РФ также подтверждается действующим российским законодательством, предусматривающим меры, связанные с недопустимостью появления в правовой системе России международных договоров, положения которых противоречили бы Конституции РФ. Так, в силу ст. 22 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» «если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотр ее положений в установленном порядке».[*] В Комментарии к Конституции РФ подчеркивается, что «из части 4 статьи 15 вытекает, что международные договоры обладают приоритетом только в отношении законов и не могут превалировать над положениями самой Конституции».[*]

Именно Конституция РФ является тем высшим нормативным актом, который наделяет международные договоры РФ юридическим свойством действовать в правовой системе России и в случае возникновения коллизии с законом иметь иерархический приоритет. Положения международного договора, ставшие частью правовой системы государства, не могут и не должны превалировать над положениями, содержащимися в нормативно-правовом акте, включившем указанные договорные положения в правовую систему страны.[*] Более того, в соответствии с общими принципами права положения, содержащиеся в определенном нормативном акте, могут быть отменены или изменены иным нормативным актом, обладающим такой же или большей юридической силой. Конституция РФ обладает на территории Российской Федерации высшей юридической силой и, как известно, любые поправки или изменения к ней могут быть осуществлены в особом порядке, указанном в главе IX Конституции РФ. Иными словами, из самой Конституции РФ текстуально вытекает положение, согласно которому международный договор РФ не может и не должен иметь иерархический приоритет над конституционными положениями.

Необходимо отметить, что абсолютный приоритет Конституции РФ в рамках правовой системы косвенно подтверждается, в частности, п. 1 ст. 13 АПК РФ 2002 г., включившим международные договоры РФ в перечень нормативных актов, применяемых при рассмотрении дел, сразу же после Конституции РФ.[*]

Рассматривая вопрос соотношения международного договора РФ и федерального закона, необходимо вновь обратить внимание на то, что более высокую иерархическую силу по отношению к таким законам должны иметь только те международные договоры РФ, согласие в отношении которых Российской Федерации было дано посредством принятия федерального закона.[*]

Как было отмечено выше, регулирующее воздействие положений международного договора может быть оказано как на чисто внутригосударственные отношения, так и на внутригосударственные отношения с иностранным элементом. Поэтому справедливо возникает вопрос, подлежат ли ратификации международные договоры, регулирующее воздействие которых осуществляется на отношения с иностранным элементом?

И. И. Лукашук утверждает, что в этой ситуации нет необходимости ратифицировать международный договор. Он указывает, что необходимо «различать два случая: 1) договор вносит достаточно серьезные изменения в законодательство, изменяет или заменяет правила, устанавливает общие правила; 2) договор устанавливает «иные правила» лишь для конкретного случая, не влияя на действие правила закона в целом, то есть делает для него исключение в определенной ситуации. В последнем случае договор обладает лишь приоритетом применения. В первом случае речь может идти только о ратифицированном договоре во втором — не только о них».[*] Представляется, что данная позиция не совсем обоснованна.

Исключение из правила, предусмотренного законом, должно быть определено непосредственно законом или иным актом, обладающим не меньшей иерархической юридической силой, чем закон. Поэтому международные договоры, содержащие «исключения» в отдельном случае из общего правила, установленного законодательным актом, должны также быть ратифицированы. Законодательная практика подтверждает необходимость ратификации такого рода международных договоров.

Так, Венская конвенция о договорах международной купли-продажи товаров 1980 года, регулирующее воздействие которой направлено на отношения с участием субъектов коммерческой деятельности, находящихся в разных странах, была ратифицирована Парламентом СССР и вступила в силу с 1 сентября 1991 года.[*] Положения указанной Конвенции создают специальный правовой режим для международной купли-продажи товаров и, тем самым, делают исключение из общих правил куплипродажи товаров, закрепленных в Гражданском кодексе РФ и иных нормативных актах. Конвенция между Правительством Российской Федерации и Правительством Государства Израиль об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы от 25 апреля 1994 года, которая, в частности, устанавливает специальный, отличный от налогового законодательства РФ режим налогообложения для лиц с постоянным местопребыванием в одном или обоих Договаривающихся Государствах, была ратифицирована.[*]

Следовательно, ратификации или выражению согласия на обязательность договора в иных формах посредством принятия федерального закона должен подлежать любой международный договор, который содержит отличное правило, чем закон, а также требование о внесении соответствующих изменений в законы Российской Федерации независимо от присутствия во внутригосударственных отношениях иностранного элемента.

Из Конституции РФ следует, что законы принимаются не только федеральными органами государственной власти, но и субъектами Российской Федерации. Какое же соотношение между законом субъекта РФ и международным договором РФ?

Нельзя не согласиться с мнением С. Ю. Марочкина, подчеркнувшего, что «представляется упрощенным утверждение, что все договоры обладают приоритетом в отношении законов субъектов Федерации. Такое утверждение было бы правомерным в советское время, когда правовая системы строилась исключительно на принципе централизма — безусловного соответствия и подчинения нижестоящих актов вышестоящим».[*]

Конституция РФ устанавливает четкую иерархию правовых актов, принимаемых как на федеральном, так и региональном уровнях. В силу п. 6 ст. 76 при наличии «противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации».[*] Таким образом, если субъект Российской Федерации принимает в пределах своей компетенции закон, противоречащий федеральному законодательному акту, то приоритетом в применении пользуются положения закона субъекта РФ.[*]

Конституция РФ относит вопросы заключения, изменения и прекращения международных договоров к исключительной компетенции федеральной власти. Однако действующее законодательство России предусматривает гарантии защиты интересов субъектов Федерации при заключении международных соглашений. Так, Закон о международных договорах РФ выделяет две категории международных договоров, затрагивающих полномочия субъекта Федерации. Во-первых, международные договоры РФ, касающиеся вопросов, относящихся к ведению субъекта Федерации. Во-вторых, международные договоры, затрагивающие полномочия субъекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъекта.

Из статьи 4 Закона о международных договоров РФ следует, что при заключении международного договора РФ, касающегося исключительной компетенции субъекта Федерации, положения такого договора должны обязательно быть согласованы между федеральной властью и властью соответствующего субъекта РФ. В Комментарии к Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» отмечается, что «международный договор РФ, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта, не может быть заключен без согласования с его органами государственной власти».[*]

Следовательно, принимая во внимание вышеуказанное, можно утверждать, что в случае, если субъект Российской Федерации принимает закон, противоречащий положениям международного договора РФ, затрагивающего исключительную компетенцию субъекта РФ и заключенного без согласования с субъектом РФ, то суд должен отдать иерархический приоритет правилам, закрепленным в законе субъекта Российской Федерации.[*] Если в этой ситуации будут применены положения международного договора, то такое правоприменение будет противоречить смыслу и духу Конституции РФ, основам конституционного строя Российской Федерации. Нельзя не отметить, что Г. М. Даниленко, не принимая во внимание содержание п. 6 ст. 76 Конституции РФ, наделяет иерархическим приоритетом международные договоры РФ перед любыми законами, принимаемыми субъектами Российской Федерации.[*] Аналогичной позиции следует С. Н. Поленина.[*]

В соответствии с п. 5 ст. 76 Конституции РФ, законы и иные нормативные акты субъекта Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по вопросам, относящимся к исключительной компетенции Российской Федерации, а также предметам совместного ведения субъекта и Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным нормативным актом, принятым в Российской Федерации, действуют положения федерального закона.[*]

Порядок заключения международных договоров по вопросам, относящимся к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Федерации, менее категоричен, чем порядок заключения международных договоров по вопросам, входящим в исключительную компетенцию субъекта. В силу п. 2 ст. 4 Закона о международных договоров «основные положения или проект международного договора, затрагивающего полномочия субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации, направляются федеральными органами исполнительной власти органам государственной власти заинтересованного субъекта Российское Федерации... Поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта». Таким образом, в этом случае процедуры согласования носят больше факультативный, чем обязательный характер.

Исходя из вышеизложенного, можно утверждать, что если субъект Федерации принимает закон, противоречащий положениям международного договора РФ, затрагивающего совместную компетенцию субъекта и Российской Федерации, то правоприменитель должен руководствоваться правилами, закрепленными в международном договоре РФ.

Рассматривая вопрос о соотношении положений международного договора РФ и закона, нельзя не остановиться на таком источнике российского права, как федеральный конституционный закон.

Согласно п. 1 ст. 76 Конституции РФ, «по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на территории Российской Федерации». Как следует из Конституции РФ, федеральные конституционные законы обладают большей юридической силой, чем обычные федеральные законы, но уступают конституционным положениям. В силу п. 3 ст. 76 Конституции РФ «федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам». Правовая особенность федеральных конституционных законов заключается в том, что указанные нормативно-правовые акты принимаются исключительно в случаях, специально предусмотренных Конституцией РФ (ст. 108 Конституции). Так, согласно п. 3 ст. 118 Конституции РФ, «судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом». Во исполнение данного конституционного положения был принят Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации».[*]

И. И. Лукашук отмечает, что «Закон о международных договорах обходит особый статус конституционных законов молчанием. Можно предположить два варианта. Первый состоит в том, что договор, устанавливающий иные правила, чем конституционный закон, должен ратифицироваться в форме конституционного закона. Однако Конституция РФ точно перечисляет случаи, когда принимаются конституционные законы. В их числе случая ратификации договора нет. Поэтому такой вариант исключается. Второй вариант сводится к следующему. Поскольку ратификация договоров осуществляется федеральным законом, который не может противоречить конституционному закону, поскольку как и в случае с Конституцией, до ратификации договора, содержащего правила, отличные от правил конституционного закона, необходимо предварительное изменение последнего».[*] С. Ю. Марочкин, в свою очередь, исходит из той правовой позиции, что «не усматривается каких-либо юридических препятствий, чтобы ратифицированные договоры имели преимущество перед ними [федеральными конституционными законами]».[*]

Можно согласиться с И. И. Лукашуком, призывающего внести изменения в конституционный закон, противоречащий международному договору, который подлежит ратификации. Однако если правоприменитель в своей деятельности уже столкнулся с коллизией, то, представляется, в этом случае необходимо исходить из той предпосылки, что федеральный конституционный закон обладает равной юридической силой с международным договором РФ, согласие в отношении которого было выражено с помощью принятия федерального закона. Практика иностранных государств, в которых юридическая сила закона адекватна силе международного договора, показывает, что правоприменитель в своей деятельности исходит из принципа приоритета применения, включающего, в частности, правило — закон последующий отменяет закон предыдущий, закон специальный отменяет общий закон.[*]

Как вытекает из Закона о международных договорах РФ, ратификации подлежат не все международные договоры РФ. Нератифицированные межгосударственные, межправительственные и межведомственные договоры также являются частью правовой системы России. Однако в отличие от ратифицированных международных договоров, нератифицированные международные соглашения не обладают иерархическим приоритетом в случае возникновения коллизии между положениями закона и положениями вышеупомянутых договоров. Указанные договоры входят в правовую систему России, занимая свое место. Для того чтобы определить соотношение нератифицированного международного договора РФ и подзаконных нормативных актов, необходимо обратиться к содержанию Конституции РФ, устанавливающей четкую иерархию правовых актов, принимаемых федеральной исполнительной властью.

В силу п. 3 ст. 90 Конституции РФ «указы и распоряжения, издаваемые Президентом РФ, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам». В свою очередь, как вытекает из ст. 115 Конституции РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ должны соответствовать не только Конституции и федеральным законам, но и указам Президента РФ. Федеральные ведомства в своей деятельности руководствуются Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ. К примеру, Министерство юстиции РФ в своей деятельности должно руководствоваться Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что условия межправительственного нератифицированного соглашения не должны противоречить ни федеральным законам, ни указам Президента РФ. То есть положения нератифицированного межправительственного соглашения не могут пользоваться иерархическим приоритетом перед правилами, сформулированными в законах и указах Президента РФ.

Межведомственные соглашения, безусловно, при прочих равных условиях также включаются в правовую систему России, но обладают иерархическим приоритетом исключительно в отношении нормативных актов, принимаемых данным ведомством или нижестоящим органом государства. К примеру, если Минюстом РФ подписан межведомственный договор, то Управление юстиции по г. Москве не вправе издавать нормативные акты, условия которых противоречили бы положениям указанного договора. В этом случае при возникновении коллизии правоприменитель обязан руководствоваться не актом соответствующего Управления юстиции, а правилами, содержащимися в договоре.

Следовательно, соотношение нератифицированного международного договора [*] и подзаконных нормативных актов должно подчиняться следующему принципу: правила международного договора РФ имеют иерархический приоритет в отношении внутригосударственных правовых актов, изданных государственным органом (органом государственной власти), выразившим в рамках предоставленных ему полномочий согласие применительно к данному договору, а также в отношении иных актов, принятых нижестоящими государственными органами.[*]

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: