|
|
О казне как категории частного (гражданского) и публичного (финансового) права (Андреев Ю.Н.)Дата размещения статьи: 20.08.2012 Термин "казна" имеет давнюю историю и берет свое начало со времен римского (цивильного) права. Под словом "казна" (фиск, fiscus) римляне понимали государство как хозяина государственного имущества. Императорский Рим рассматривал государство как частное лицо при его участии в имущественных отношениях с другими лицами <1>. Русская дореволюционная доктрина и законодательство также признавали государство казной - субъектом имущественного права. Известный российский ученый-цивилист Д.И. Мейер писал: "Государство является в юридическом быту субъектом гражданского права и в этом качестве именуется казной" <2>. Г.Ф. Шершеневич отмечал, что казна представляет собой единое публичное лицо, образованное помимо воли частных лиц, занимающее видное место в системе юридических лиц и представляющее государство с хозяйственной стороны <3>. Талантливый исследователь российского права К.Д. Кавелин обращал внимание на то, что в значении казны государство есть такое же лицо в юридическом смысле, как и лица физические, но пользующееся некоторыми привилегиями <4>. В Своде Законов Российской империи (1832 г.) казна рассматривалась как субъект права (государство), а имущество государства (казны) - казенным (государственным) имуществом <5>. В проекте Гражданского уложения Российской империи (1910 г.) казна признавалась юридическим лицом, способным приобретать от своего имени права по имуществу, включая право собственности, принимать на себя обязательства, искать и отвечать в суде (ст. 13) <6>. Советская наука неоднозначно рассматривала понятие казны. Известный советский цивилист А.В. Венедиктов полагал, что термин "казна" включает в себя три аспекта: 1) государство как непосредственный самостоятельный участник гражданского оборота, т.е. как юридическое лицо (субъект гражданского права); 2) государство как собственник всех средств, проходящих через бюджет; 3) как совокупность всех средств, проходящих через бюджет в их денежной и даже вещественной форме" <7>. В 1947 г. С.Н. Братусь писал: "Фиск и государство как субъект публичной власти не являются различными субъектами: это все стороны одного и того же явления - государства" <8>. Анализ действующего гражданского законодательства России показывает, что законодатель продолжает рассматривать казну как объект и одновременно как субъект права публичной (государственной и муниципальной) собственности <9>. Так, согласно п. 4 ст. 214 ГК РФ средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. В соответствии с п. 3 ст. 215 ГК РФ средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования. Как указывается в ст. ст. 1069 - 1070 ГК РФ, вред, причиненный государственными и муниципальными органами, возмещается за счет казны соответствующего уровня (казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации, казны муниципального образования) <10>. В то же время в ст. 1071 ГК РФ отмечается, что в случаях, когда в соответствии с ГК РФ или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, то от имени казны (выделено мною. - Ю.А.) выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. Таким образом, современный российский законодатель, продолжая дореволюционные традиции, понимает под казной не только бюджетные средства, иное государственное имущество, но и сами публично-правовые образования (Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования) <11>. Представляется необходимым устранить на законодательном уровне выявленные противоречия понимания казны, прекратить смешение понятий "казна" и "казенное (государственное) имущество". С целью недопущения смешивания понятий казны-имущества и казны-субъекта необходимо уточнить содержание ст. 1071 ГК РФ, указав в ней, что ответственность государства (казны) осуществляется за счет государственного (казенного) имущества соответствующего уровня (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований) <12>. На наш взгляд, следует возродить понимание казны как государства - субъекта публичного и частного права, участвующего в имущественных отношениях, и восстановить понятие казенного имущества как имущества, принадлежащего государству (Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям) на праве публичной (государственной и муниципальной) собственности. Законодателю следует предусмотреть конкретные нормы о принадлежности определенных категорий объектов имущества к разряду государственного (казенного) имущества, как это было в дореволюционном российском законодательстве. Комментируя положения действующего законодательства, большинство современных ученых-юристов вполне обоснованно утверждают, что казна состоит из бюджетных средств и иного имущества, не закрепленного за государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями (ст. ст. 214 - 215 ГК РФ). Денежные средства считаются зачисленными в бюджет с момента совершения Банком России или кредитной организацией операций по зачислению (учету денежных средств на счете органов, исполняющих бюджет) (п. 2 ст. 40 БК РФ) <14>. В финансово-правовой литературе продолжается оживленный спор о юридической природе и содержании права собственности, обязательств, связанных с денежными бюджетными средствами, ввиду того, что бюджетные средства существуют на счетах Центрального Банка РФ в безналичной форме. Однако гражданско-правовая наука, опираясь на нормы Конституции РФ (ст. ст. 8, 35, 36), признает государственное (казенное) имущество объектом права публичной (государственной и муниципальной) собственности. Согласно отечественной доктрине и действующему российскому законодательству (ст. ст. 124 - 125, 214 ГК РФ) публичная собственность включает в себя государственную и муниципальную собственность - собственность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, призванных действовать в интересах всего общества и населения соответствующей территории, т.е. в публичных интересах. Гражданское законодательство указывает на объекты публичной собственности, исключает ряд объектов из имущественного оборота или ограничивает их оборот (объекты исключительной государственной собственности), определяет основания возникновения и прекращения права публичной собственности, регламентирует права, обязанности и ответственность публичных собственников. Публичный интерес должен признаваться государством и обеспечиваться правом как интерес социальной общности, удовлетворение которого является условием и гарантией существования общности людей и ее развития. Однако между государственными и общественными интересами возможны конфликты, урегулировать и разрешить которые и призвано право (публичное и частное). Под публичной собственностью обычно понимаются отношения, связанные с имуществом и обеспечивающие реализацию интересов социальной общности как целого, т.е. носящий публичный характер <18>. Будучи разновидностью собственности вообще, публичная собственность отражает отношения по поводу присвоения, пользования и распоряжения имуществом между Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями, общественными группами и отдельными членами общества в целях национальной и экологической безопасности, экономической независимости, социальной защищенности. Публичная собственность способствует созданию и воспроизводству публичных благ, подвержена прямому регулированию со стороны государства <19>. По справедливому мнению проф. С.С. Алексеева, "государственная (казенная) собственность занимает особое место в системе собственности по той причине, что причудливо соединяет определенные качества собственности вообще (правда, только в некотором, неполном их объеме) с государственной властью, ее возможностью императивного властвования под эгидой собственности" <20>. Н.Н. Алексеев называет публичной такую собственность, которая принадлежит субъекту (государству, земству, церкви), наделенному правами публичной власти <21>. Своим наименованием публичная собственность обязана публичным интересам (функциям), которым служит публичная собственность и публичное право. Р. Иеринг рассматривал в качестве публичного все то, что открыто: публичный сад, площадь, театр, помещение, публичная школа, лекция, собрание (они являются публичными, когда открыты для всех, хотя и не безвозмездно). Римляне обозначали это понятие словом populus, populicum, publicum, т.е. то, что предназначено и открыто для всех, для всего народа <22>. В переводе с латинского языка термин "publicus" означает общественный <23>. Несколько иначе термин "публичность" понимал Н.Н. Алексеев, который полагал, что в более узком значении это понятие применяется для обозначения того, что не погружено в себя, не партикуляризовано, что связано с другим, живет его жизнью, связано с обществом в целом <24>. Ф. Энгельс рассматривал публичную государственную власть в качестве особой разновидности общественной власти, действующей от имени всего общества, но не сливающейся с обществом, а стоящей над ним <25>. Ученый отмечал стремление государства, публичной власти выступать официальным представителем всего общества <26>. По верному наблюдению В.Д. Мазаева, термин "публичность" означает относимость к государству и обществу как политико-правовым явлениям, а также открытость, гласность, доступность для граждан <27>. С публичной собственностью тесно связано государственное имущество, которое отдельные юристы относят к "народному (национальному) достоянию" в связи с его особой ценностью и значимостью для всего российского народа (природные ресурсы, культурные ценности и т.д.) <28>. А.Я. Рыженков и А.Е. Черноморец верно, на наш взгляд, пишут, что "достояние по своей природе, идейно-теоретической основе несовместимо с какой-либо персонализацией, в нем в принципе невозможно найти конкретного субъекта и объекта" <29>. Е.А. Суханов отмечает, что иногда политико-экономические подходы на юридическом уровне становятся бессодержательными декларациями <30>. Ученый допускает применение термина "государственная собственность" в качестве синонима "общенародного достояния", но лишь с позиции экономической категории <31>. С.Н. Братусь полагал, что всенародное достояние не тождественно государственной собственности - оно имеет более широкое содержание, охватывающее не только состояние присвоенности, принадлежности основных средств производства и произведенной продукции государству, но и всему обществу, народу. Однако ученый также утверждал, что категория всенародного достояния - экономико-политическая и социалистическая категория <32>. По мнению И.А. Иконицкой, категория "народное достояние" - это понятие-принцип, характеризующее социально-экономическую и экологическую значимость земли как объект правоотношений <33>. С.А. Сосна считает, что государство как субъект гражданских правоотношений не может быть собственником такого имущества, как общественное достояние. По отношению к последнему государство выступает как орган публичной власти, представитель совокупных интересов гражданского общества, уполномоченный от его имени организовать, упорядочить рациональное использование членами общества принадлежащего обществу достояния <34>. По нашему мнению, термин "всеобщее достояние", утверждающий о принадлежности собственности всему народу, не совсем корректен с позиции гражданского права, ибо не имеет необходимых для права собственности элементов: субъекта, объекта (обособленного имущества) и т.д. Будучи субъектом конституционного права, народ не является субъектом гражданского права <35>. В ст. 11 Конституции СССР 1977 г. была конституционная норма, согласно которой государственная собственность являлась общим достоянием всего советского народа, основной формой социалистической собственности. Представляется, что изложенное содержание нормы является скорее идеологическим пожеланием, нежели юридически обоснованной нормой. В то же время в целях усиления защиты общественных (общенародных) интересов в отношении особо ценных и социально значимых объектов публичной собственности на конституционном и гражданско-правовом уровне допустимо урегулировать вопросы, связанные с национальным достоянием (общенародной ценностью). Правовой режим имущества, отнесенного к общенародному достоянию, должен отличаться жесткой регламентацией, исключением или ограничением оборота, служением имущества только всему народу (обществу). Представляется необходимым ввести в действующее законодательство правовую норму о признании права публичной собственности в виде: 1) права государственной собственности и 2) права муниципальной собственности. Современная цивилистическая доктрина и последние изменения ГК РФ подтверждают вывод исследователей о том, что деньги являются не вещью, а особым объектом гражданских прав, причем безналичные деньги представляют собой относительно-обязательственную, а не абсолютно-вещную конструкцию <38>. Большинство юристов-цивилистов утверждают, что денежные средства на счетах в кредитных организациях являются правами требования <39>. Многие отечественные и зарубежные исследователи вполне обоснованно отмечают, что право собственности должно охватывать любые частные права, имеющие имущественный характер, как вещные, так и обязательственные, а также права членства (участия) в юридических лицах <40>, понимают под имуществом в узком смысле совокупность вещей, а в широком - вещи и права требования, долги (гражданско-правовые), обязанности <41>. Согласно ст. 128 ГК РФ к объектам гражданских прав относятся не только вещи, но иное имущество, включая имущественные права. По одному из рассмотренных дел Конституционный Суд РФ прямо указал, что имущественные права требования также являются имуществом <42>. Современная концепция собственности относит к бестелесному имуществу не только права на технические и нетехнические объекты промышленной собственности (изобретения, ноу-хау, промышленные образцы, товарные знаки, фирменные наименования), но и права на объекты финансовой и коммерческой собственности, выступающие в виде прав требования из денежных и товарораспорядительных документов (облигации, векселя, чеки, паи, коносаменты и др.) <43>. Практика Европейского суда по правам человека демонстрирует чрезвычайно расширительное толкование понятия "имущество" при защите прав и свобод обратившихся лиц <44>. Европейский суд по правам человека отметил, "что "требование" может пониматься как "собственность" по смыслу ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции в случае, если в достаточной мере будет установлено, что оно может быть юридически реализовано" <45>. К понятию "имущество" Европейский суд относит все "закрепленные права", которые может доказать заявитель, включая активы частного права, не являющиеся физически собственностью (акции, денежные требования, основанные на договоре или деликте) <46>. По существу, право собственности является межотраслевым институтом, включающим в себя нормы публичного и частного права. М.В. Карасева (Сенцова) верно отмечает, что объектом права собственности государства на бюджет (средства бюджета) является право требования Российской Федерации к Банку России как банку, обслуживающему единый счет бюджета (ст. 244 БК РФ), что публично-правовая теория имущественных отношений опирается на выработанные столетиями цивилистические категории, понятия и определения, и с экономической точки зрения деньги, будучи объектом финансовых правоотношений, платежа, выступают в форме финансовых ресурсов, проявляющихся в виде таких экономико-правовых категорий, как налог, сбор, дотации, субвенции, субсидии, бюджетные ассигнования, в силу чего указанные категории становятся экономико-правовым объектом финансовых правоотношений <47>. Помимо денежных бюджетных средств, в структуру казны (казенного имущества) входит и иное имущество, не закрепленное за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями (п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК РФ). До настоящего времени в науке нет единства взглядов относительно понятия "иное имущество" <48>. Так, Г.И. Хайретдинова выделяет три группы объектов государственного казенного имущества: 1) средства государственного бюджета, внебюджетных и валютных фондов публичного субъекта; 2) недвижимость, находящаяся в собственности публично-правового образования и не закрепленная за государственными предприятиями и учреждениями; 3) движимое имущество, находящееся в собственности публично-правового образования и не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями <49>. Н.Л. Абдуллаев полагает, что в качестве имущества, не принадлежащего на вещных правах государственным учреждениям и предприятиям, в состав государственной казны могут входить: земельные участки, природные ресурсы, участки недр и лесного фонда; доли и паи в составе общей долевой собственности в уставных капиталах акционерных обществ; имущественные права; бесхозяйное имущество; имущество и имущественные комплексы ликвидируемых или ликвидированных унитарных предприятий и учреждений; денежные средства; валютные ценности; ценные бумаги; долговые обязательства; другие виды объектов государственной собственности <50>. По мнению В.В. Пановой, классификация структуры государственного казенного имущества субъекта Российской Федерации должна осуществляться на основе следующих классификационных признаков: а) по принадлежности собственности к конкретной ее форме - движимое имущество, недвижимое имущество, имущественные и неимущественные права, доли в праве общей собственности; б) по принадлежности к финансовым отношениям - финансовая часть и нефинансовая часть; в) по степени ликвидности активов - абсолютно ликвидные активы, высоколиквидные активы, труднореализуемые активы и нереализуемые активы <51>. А.А. Нуртдинов предлагает отнести к примерному перечню "иного имущества" средства внебюджетных фондов, имущество государственного резерва, золотой запас, фонд драгоценных камней и металлов <52>. Ю.Х. Калмыков утверждал, что "иное имущество" как часть государственной казны вообще отсутствует, т.к. все имущество, за исключением бюджетных средств, закреплено за унитарными предприятиями и государственными учреждениями <53>. По нашему мнению, к иному государственному имуществу, составляющему понятие государственной казны (казенного имущества) определенного уровня (казенное имущество Российской Федерации, ее субъектов), помимо бюджетных средств, относится федеральное государственное имущество и имущество субъектов Федерации, являющееся объектом публичной (государственной) собственности, за исключением имущества, закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями. К иному (помимо бюджетных средств) муниципальному имуществу относится имущество, являющееся объектом муниципальной собственности, за исключением имущества, закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями <54>. 
Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: ©2015 - 2024 stydopedia.ru Все материалы защищены законодательством РФ.
|