Сделай Сам Свою Работу на 5

Земская и городская реформы





 

Составной частью начавшихся преобразований стали реформы местного самоуправления, в ходе которых государство попыталось привлечь к управлению экономикой на местах, к развитию местного хозяйства формирующиеся предпринимательские слои дворянства, крестьянства, юродских жителей.

Земская и городская реформы частично реанимировали екатерининское обветшавшее самоуправление и преобразовали его, расширив круг его хозяйственных полномочий.

января 1864 года императором Александром II было утверждено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», которое вводило бессословные выборные органы местного самоуправления - земства. В ст.1 данного положения установлено, что для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и уездные земские учреждения. Под уездными земскими учреждениями понималось: уездное земское собрание и уездная земская управа (ст.13 Положения).

Земства формировались в результате выборов, которые проводилась раз в три года. Все население уезда делилось на три группы, или, как они именовались тогда, курии избирателей: уездные землевладельцы, горожане - собственники недвижимого имущества; крестьяне. Выборы гласных осуществлялись куриями на раздельно проводимых съездах. Избирательное право было ограничено имущественным цензом: выборы строились на сословном начале. Помимо имущественного ценза существовал еще целый ряд ограничений для участия в выборах. Так, ст.23. Положения о губернских и уездных земских учреждениях устанавливает, что в первой курии принимали участие лица, владеющие в уезде на праве собственности пространством земли, установленного для каждого конкретного уезда ( в среднем не менее 200 десятин); лица, владеющие в уезде другим недвижимым имуществом, ценой не ниже пятнадцати тысяч рублей, а также владеющие в уезде промышленным или хозяйственным заведением не ниже той же капитальной ценности или имеющие годовой оборот производства не менее шести тысяч рублей; уполномоченные от нескольких землевладельцев, а также от разных учреждений, обществ, компаний и товариществ владеющих в уезде пространством земли, не достигающим положенного, но составляющим не менее двадцатой доли, т.е мелкие помещики на предварительном собрании избирали уполномоченных, которые затем делегировали на съезд землевладельцев от первой курии. Выбранные таким образом уполномоченные пользовались на уездных такими же правами, как и все остальные. Вторую группу избирателей составляли, согласно ст.28 «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» лица, имеющие купеческие свидетельства; владельцы находящихся на городской земле фабрик и других промышленных или торговых с общим годовым оборотом не менее 6000 рублей; и лица владеющие недвижимой собственностью, оцененную для взимания налога в городских поселениях, имеющих от 2000 до 1000 жителей, не ниже 1000 рублей и во всех прочих городских поселениях не ниже 500 рублей. Председательствовал на съезде этой курии городской голова. Отстранялись от выборов мелкие владельцы, интеллигенция, рабочие, другие работники наемного труда, не обладавшие имущественным цензом. Выборы от третьей курии проводились в несколько этапов. Согласно ст.30 Положения - съезды для избрания уездных гласных от сельских обществ образуются из выборщиков, назначаемых волостными сходами из своей среды, с тем, чтобы от каждого сельского общества находилось в среде выборщиков не менее одного представителя.





Характерной чертой выборной системы являлось избрание земских органов не только от трех сословных курий, но и по специальным квотам и правилам, установленным МВД. Число гласных каждого уезда расписанного государственной ведомостью по количеству землевладельцев, городского и сельского населения, по размерам земельных владений, недвижимого имущества, наделов земли сельских обществ, число волостей, оно колебалось в пределах 14-100 и более. Число губернских гласных составляло от 29 до 62.



Число гласных от каждого избирательного съезда не должно было превышать суммарное число гласных от двух других съездов. Сроки, даты избирательных съездов назначались министром внутренних дел по особому для каждой губернии расписанию.

Губернское земское собрание состояло из гласных, уездными земскими собраниями на три года (ст.51. Положения). Такие положения обусловлены тем, что Положение 1864 года предусматривало на 6 уездных гласных одного губернского депутата.

Помимо гласных, в состав уездного земского собрания входили по должности председатель и члены уездной управы.

Срок полномочий представительного органа уезда и губернии устанавливался в три года. В уездном собрании председательствовал уездные предводитель дворянства. Таков один из парадоксов, заложенных императорской властью в общественное земское управление.

В отношении председательствующего в губернском собрании делалась оговорка: губернский предводитель дворянства руководил работой собрания только в том случае, если император не назначил для председательствование другое лицо.

Председатель уездной управы утверждался губернатором, а председатель губернской - министром внутренних дел, что являлось одной из конкретных форм контроля со стороны власти.

Положение 1864 года допускало участие лиц в выборах независимо от какого- либо имущественного ценза. Таким правом обладали, например, дворяне, занимавшие в уезде в течение трех лет должности мирового посредника или мирового судьи.

Избирательными правами наделялись лица мужского пола, достигшие 25- летнего возраста. Женщины участвовали в выборах через своих родственников по мужской линии. Были лишены избирательных прав лица: находящиеся под уголовным судом или следствием, опороченные по суду или общественному приговору, иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

Были лишены избирательных прав лица: 1) находящиеся под уголовным судом или следствием; 2) опороченные по суду или общественному приговору; 3) иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

Представительными органами земств являлись уездные и губернские земские собрания. Помимо гласных в состав уездного собрания входили по должности председатель и члены уездной управы.

Земские собрания были очередными и чрезвычайными. Созыв очередных собраний и их продолжительность строго регламентировались. Уездные и губернские собрания собираются ежегодно по одному разу: уездные не позже сентября, а губернские не позже декабря. (ст.76 Положения). Продолжение собрания допускалось с разрешения губернатора и министерства внутренних дел.

Земские собрания обладали распорядительными функциями. В губерниях оно созывались на срок не свыше 20 дней и состояли из гласных, избранных на основе имущественного ценза и куриальной системы. Число губернских гласных не превышало 50 человек. Уездные земские собрания были меньшей численности, собирались они на срок до десяти дней.

Земские представительные органы в своем составе имели внутриструктурные подразделения. Речь идет о комиссиях, образуемых из числа гласных. Цель их образования заключалась в предварительном рассмотрении вопросов, выносимых затем на обсуждение собрания. Положение 1864 года предусматривала образование только одной комиссии - ревизионной. Впоследствии появилась протестная, юридическая, докладная и другие комиссии. Все они состояли из нечетного числа гласных и избирались тайным голосованием.

Социальный состав гласных был следующий- В уездных земских собраниях, образованных в период с 1865 по 1867г., дворяне составляли 41,64%, духовные лица-6,50 %,купцы- 10,42%, мещане-0,15 %, крестьяне-38,45%, другие состловия-2,53%. Еще более внушительной дворянская фракция была в губернских собраниях- 74,2%, духовные лица составляли -3,8 %, купцы-10,95%, мещане-0,5 %, крестьяне-10,61%. Такое широкое представительство дворянского сословия в губернском собрании объяснялось предусмотренным порядком формирования этих органов.

Исполнительными органами земств являлись уездные и губернские управы.Ст.46 Положения закрепляла, что уездная земская управа состояла из председателя и двух членов, избираемых на три года уездным земским собранием из числа участвующих лиц в нем. Собрания если могли и если находили нужным увеличивали число избираемых членов управы до шести.

Губернская земская управа так же состояла из председателя и шести членов, избираемых на три года губернским земским собранием из своей среды (ст.56 Положения).

Председатель губернского исполнительного органа утверждался в должности министром внутренних дел. Деятельность управ осуществлялась небольшим количеством выборных служащих. Основную работу, связанную с управлением земским имуществом, развитием и осуществлением социальных функций, выполняли наемные земские служащие- специалисты: медики, учителя, агрономы, др. Для дополнительного контроля, в отношении наиболее важных вопросов управы могли назначать комиссии, в состав которых входили как наемные служащие, так и гласные. В круг обязанностей управ входило: исполнение распоряжений собраний; управление под руководством собраний имуществом земств; составление смет; т.е. полномочия исполнительно распорядительного характера.

При вступлении в гражданско - правовые отношения земские учреждения наделялись правами юридического лица. Управы рассматривались как полноценные представители земства и имели право приобретать и отчуждать имущество, заключать договоры, и т.д. Заключенные управой контракты имели обязательную силу для соответствующего земства, которое несло ответственность по всем обязательствам, независимо от того, истек ли срок полномочий управы, принявшей их на себя. Земские учреждения, издавая свои постановления и распоряжения не могли выйти за пределы собственной компетенции. Им запрещено было выходить из определенного царем круга дел, вмешиваться в дела, действия государственных, сословных, общественных органов. Это строго пресекалось правительственными органами, которые осуществляли контроль за деятельностью земств. За превышение полномочий, за неправильные действия земские учреждения должны были отвечать по закону.

В соответствии с Положением 1864 года губернатор или министр внутренних дел вправе были приостановить исполнение актов земских органов, если те противоречили закону или «общим государственным пользам» По Положению 1890 года указанные представители центральной власти наделялись правом отмены земских решений в случаях, когда последние не согласуются с законом либо приняты с превышением компетенции земств либо порядка действий земских учреждений.

При губернаторе, начиная с 1864 года, действовало губернское по земским и городским делам присутствие, выполнявшее роль надзорного органа по оценке решений земских собраний. В состав присутствия, кроме губернатора, входили вице- губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы и другие должностные лица. В губернском присутствии дела решались большинством голосов, но если губернатор не соглашался с решением большинства, он приостанавливал исполнение решения и передавал дело на рассмотрение министра внутренних дел.

Цели деятельности земских органов формировались самым общим образом. Пункт 1 Положения 1864 года устанавливал, что заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и земские учреждения.

Согласно ст.2 Положения предметами ведения органов земств были: заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земств; устройство содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений, и путей сообщений, одержимых за счет земств; меры обеспечение народного продовольствия; заведование земскими благотворительными заведениями и прочие меры призрения, способы прекращения нищенства, попечение о построение церквей; управление делами взаимного земского страхования имущества; попечение о развитии местной торговли и промышленности; участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определяемых, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах; содействие к предупреждению падежей скота, а также по охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчой, сусликами и другими вредными насекомыми и животными; исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления и участие в делах о почтовой повинности; раскладка тех государственных денежных сборов, разверстание которых по губернии и уездам возлагается на земские учреждения на основании изданных о том законов или особых распоряжений; назначение, раскладка, взимание и расходование местных сборов для удовлетворения земских потребностей губернии или уезда; представление через губернское начальство высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд; производство выборов в члены и другие должности по земским учреждениям и назначение сумм на сохранение этих учреждений, а также дела, которые будут вверены земским учреждениям на основании особых уставов, положений или постановлений.

К перечисленным функциям добавлялись и ряд других. На органы земств возлагалось содержание арестантских учреждений и квартир для чинов полиции, этапная повинность и другие вопросы, которые нельзя характеризовать как местные. Таким образом, совмещение в территориальном самоуправлении местных задач с полномочиями в сфере государственного управления отчетливо проявлялось уже тогда.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 года расширило полномочия данных органов в области здравоохранения, народного образования, благоустройства, организации противопожарного дела.

В нормативных документах, регламентирующих земское самоуправление, разграничивается компетенция губернских и уездных земских учреждений. Более полно выглядит компетенция губернских учреждений. К ним относились: распределение объектов собственности на уездные и губернские; раскладка между уездами государственных сборов; установление натуральных и денежных повинностей; и т.д. в компетенцию уездных собраний входило ограниченное число вопросов.

По отдельным направлениям земские органы не были самостоятельны в своих решениях. Обязательному утверждению губернатором подлежали постановления земских собраний по вопросам о разделении земских путей сообщений на губернские и уездные; о переводе из одной местности в другую; о таксах вознаграждения.

Многие решения земств подлежали утверждению министром внутренних дел. Статья 83 Положения 1890 устанавливает такие решения: об обращении земских дорог в проселочные; о сборах с проезжающих по земским дорожным сооружениям; о переведении натуральных повинностей в денежные; о займах и т.д.

Положения о земствах предусматривали не только вертикальное разделение компетенции уездных и губернских собраний, но и разграничение ее по горизонтали между земскими представительными и исполнительными органами. В круг обязанностей управ исполнение распоряжений собраний; управление под руководством собраний имуществом земств; составление смеет, отчетов; надзор за поступлением земских доходов; расходование земского бюджета, т.е. полномочия исполнительно- распорядительного характера.

Своеобразно, сложно решался вопрос об источниках средств на земскую деятельность. Власть не предоставляла им ни копейки. Она предусмотрела земское самофинансирование, установила дополнительно к государственный налогам и повинностям отдельные земские сборы и натуральные повинности.

В соответствии с правилами составления земских бюджетов доходная часть формировалась на основе земского обложения населения, имевшего землю, промышленные, торговые заведения, другое недвижимое имущество. Предусматривались сборы с проходящих и проезжающих по земским дорогам, мостам, переправам; доходы от различных выставок, земских банков и займов, страховых компаний. Сборы, их размер учреждали земские собрания. Была пресечена попытка учреждать их управами.

Примерно половину расходов составляли обязательные: жалованье председателю, членам управ, канцелярские расходы, содержание мировых судов, юстиции, присутствий по крестьянским делам, налоговые выплаты в имперский и местный бюджеты и др. Так называемые необязательные расходы шли на земские медицину (8%), народное образование (5%) и другую деятельность, в том числе благотворительную. Однако подавляющее большинство земских гласных повсеместно пытались развивать и совершенствовать земские школы и больницы.

Малые, собираемые с трудом средства ограничивали земское управление, испытывавшее постоянный финансовый дефицит.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях и временные правила для них Александр II повелел «ввести ныне же в действие» в поименованных 33 губерниях. Создание земских учреждений возглавило по поручению царя МВД, его местные органы, в систему которых оказались включены новые органы управления.

Сказалась несовместимость многосословного общественного управления с казачьим сословным самоуправлением и атаманским правлением.

Царская власть вводила земства медленно, робко, за 15 лет лишь в 33 европейских губерниях, за 50 - в 44 губерниях, которые именовались иногда «земскими».

Положение 1870г., послужившее правовой базой реформы, заменило сословно бюрократические органы городского управления всесословными органами, основанными на принципе имущественного права.

Положение 1870 года для получения избирательного права признавало имущественное начало.

В ст.17 Положения отмечалось, всякий городской обыватель, к какому бы состоянию он не принадлежал имеет право голоса в избрании гласных, если он русский поданный, если ему не менее 25 лет, если он платит городской сбор с недвижимого имущества или содержит торговые или промышленные заведения по свидетельству купеческому, или прожив в городе в течение 2-х лет, уплачивает сбор по свидетельству купеческого, промыслового на мелочный торг, приказчичьего 1-го класса, или с билетов на содержание промышленных заведений

Закон ограничивал круг избирателей плательщиками прямых налогов, которые как предполагалось, были наиболее заинтересованы в правильном ведении городского хозяйства.

Еще в процессе обсуждения этого закона указывалось на неправомерность ограничения круга избирателей плательщиками городских сборов с недвижимых имуществ, торговли, промыслов и предлагалось включить в число избирателей нанимателей квартир, представляющих собой наиболее образованную часть городского населения.Высказывались и мнения противоположного характера, которые еще в то время не находили поддержки: сократить число избирателей за счет малоимущих слоев городского населения.При существовании налогового ценза основную массу избирателей должны были составить плательщики минимальных налогов. Чтобы нейтрализовать их влияние на ход городских дел, в основу избирательной системы был положен принцип «соразмерности прав и обязанностей», который достигался при помощи прусской системы деления избирателей на три имущественные курии. Согласно ст.24 Городового положения 1870 года все избиратели вносились в общие списки по убывающей величине уплачиваемых сборов, затем этот список делился на три части (три разряда). К первому относились те, кто платил первую треть общей суммы сборов, ко второму разряду - уплачивающие вторую треть, а к третьему- все остальные.

Эти курии не были замкнутыми. Ст.36 разрешала каждому разряду избирать гласных как из собственной среды, так и из числа избирателей, принадлежавших к другим имущественным куриям. Избирательного права были лишены лица, подвергшиеся суду за преступления и проступки, отрешенные от должности (в течение трех лет с момента отрешения), состоящие под следствием и судом, лишенные духовного сана, иностранцы. За женщин могли голосовать по доверенности уполномоченные ими отцы, мужья, сыновья, зятья и родные братья. Хотя гражданское совершеннолетие по законам Российской империи наступало в 21 год, право избирать и быть избранными наделялись лица по достижении 25 -летнего возраста. В этот промежуток времени такие избиратели передоверяли свой голос опекунам и попечителям. Различные ведомства, учреждения, а также монастыри и церкви, владевшие в городах недвижимым имуществом, с которого уплачивался сбор, пользовались правом голоса через своих представителей, отвечавших уже отмеченным требованиям.

Городовое положение 1892 года внесло коррективы в систему городских выборов. Налоговый ценз был заменен имущественным. Избирательные права теперь принадлежали лицам: владеющим в пределах города не менее одного года на праве собственности или пожизненного владения недвижимым имуществом стоимостью от 300 до 3000 рублей; содержащим в пределах города не менее года торгово - промышленное предприятие. Такое изменение избирательного ценза привело к значительному сокращению числа выборщиков в российских городах. В Петербурге избиратели составляли лишь 0,8%, в Москве только 0,6% всего населения.

Распорядительные функции были предоставлены Городской думе, исполнительным органом, действующим в рамках отведенных ею думой, стала Управа. Распределение занятий и порядок действий управы и подчиненных ей органов устанавливалось инструкцией издаваемой Думой. Члены управы избирались Думой и не нуждались в утверждении администрацией. Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от должности и преданы суду. Городской голова также избирался думой, но утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга города).

Численность гласных в городских представительных органах составляла от 30 до 79 человек. Такая разница объясняется требованиями Городового положения 1870 года. В нем указывалось, что в местностях, где число жителей, пользующихся правом голоса, не превышает 300, в городской думе должно быть 30 гласных. Там же, где число более 300, на каждые 150 человек свыше этого числа прибавляется по шесть гласных, но не более 72. Социальный состав гласных был преимущественно купеческим. Замена налогового ценза имущественным в 1892 г. привела к незначительному сокращению «депутатского корпуса» (от 20 до 60 человек).

В случае, когда речь шла о замене досрочно выбывшего депутата, его заменяло лицо, получившее в одном с ним избирательном собрании наибольшее, после избранных гласных, число голосов, если в пользу этого лица было подано на выборах не менее половины голосов избирателей. Заседание городской думы считалось правомочным, если на нем присутствовало не менее одной трети от общего числа гласных. Решения принимались простым большинством голосов. Решение считалось принятым, если за него голосовало не менее двух третей от общего числа депутатов представительного органа.

Работой думы руководил городской голова, избранный из гласных. Он назначал заседания думы. Право требовать назначения заседаний предоставлялось также губернатору или не менее одной пятой гласных. Голова одновременно возглавлял работу городской управы, что позволяло избегать необоснованного вмешательства думы в оперативную, текущую деятельность исполнительного органа. При рассмотрении думой отчетов городской управы и при обсуждении вопросов о назначении или размере содержания должностным лицам общественного управления городской голова присутствовал в думе, но не председательствовал в ней. Городской голова председательствовал в избирательных собраниях.

Городская управа, как орган исполнительный, состояла из головы и членов управления, число которых определялось представительным органом. В небольших уездных городах думам было представлено право не формировать исполнительный орган, а обязанности его возлагать на голову. Если голова не мог временно или в течение последнего года своего срока выполнять возложенные на него обязанности, их выполнял член управы, назначенный городской думой. Для занятия должностей членов управы устанавливались ограничения. Не могли быть членами управ: родственники, духовные лица, председатели и члены судебных мест, прокуроры и их товарищи, чиновники казначейств. Лица, состоящие на государственной службе, могли занимать городские общественные должности с сохранением должности государственного служащего только с разрешения непосредственного начальства. Городской голова утверждался в этой должности: в губернских городах - министром внутренних дел, в других городах- губернатором.

Дела, подлежащие коллегиальному обсуждению городской управой, решались по большинству голосов. Если голова полагал, что решение большинства противоречит законам, то он приостанавливал его исполнение сообщал об этом губернатору. В свою очередь губернатор обращался с данным вопросом в губернское по городским делам присутствие. В случаях, не терпящих отлагательств, голова вправе был принимать меры, которые требовали коллегиального обсуждения и решения. Однако в последующим голова обязан был доложить членам управы о своих действиях. По представлению управы городская дума могла учредить особые исполнительные комиссии, которые назначались для руководства отдельными отраслями городского хозяйства. Комиссии носили временный или постоянный характер, и состояли из лиц, назначенных думой.

В каждой губернии под председательством губернатора функционировало губернское по городским делам присутствие. В состав которого входили: вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель мирового суда, председатель губернской земской управы и городской голова. Основаниями для рассмотрения дел которыми были жалобы, усмотрения губернатора о незаконных решениях органов городского общественного управления. Решение принималось простым большинством голосов.

В Городовом положении 1870 года закреплялись следующие ведомственные вопросы городского общественного управления- дела по внешнему благоустройству городов, заведование…устройством и содержанием улиц, площадей, мостовых и т.д.; меры к обеспечению народного продовольствия, устройство рынков и базаров; попечение…, об охране народного здравия, о принятии мер предосторожностей против пожаров и других бедствий.

Государство устанавливало определенные гарантии для городского самоуправления. В частности, указывалось, что в пределах предоставленной городскому управлению власти оно самостоятельно. Запрещалось устанавливать дополнительные сборы и повинности, кроме тех, которые переданы городам по закону. Вместе с тем законодательство предусматривало ответственность городского самоуправления, которое выражалось в законодательных установлениях, запрещающих городской власти выходить в своих решениях за пределы закона. Городское общественное управление несло ответственность за превышение власти, за неисполнение законных требований различных обществ, компаний, частных лиц. Так в Положении 1870 года предусматривалась отдельная глава VII «О порядке обжалования распоряжений городского общественного управления и об ответственности его должностных лиц».

 

 








Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту:



©2015 - 2024 stydopedia.ru Все материалы защищены законодательством РФ.