См.: Чиркин В.Е. Нетипичные формы правления в современном государстве

/ / Государство и право. 1994. № 1. С. 109-115.

3. Форма государственного устройства 95

«Чистые» формы правления наряду с достоинствами имеют

недостатки, присущие форме как таковой. Например, президентская

республика имеет тенденцию к президентскому авторитаризму.

Об этом отчетливо свидетельствует появление суперпрезидентских

республик в ряде государств Латинской Америки, в

России, а также президентско-монистических республик в отдельных

государствах Африки. Парламентарной же республике

имманентно присуща нестабильность правительства, частые правительственные

кризисы и отставки. Так, за полсотни послевоенных

лет в парламентской республике Италии сменились более

полусотни кабинетов министров, причем средняя продолжительность

их существования была менее года. Включение элементов

президентской республики в парламентскую, а парламентской

— в президентскую, применение других методов помогает

преодолеть недостатки «чистых» форм. В результате остается

все меньше «чистых» президентских или парламентских республик,

возникают полупрезидентские, полупарламенентские республики.

Наиболее характерной чертой полупарламентской республики

является ограничение вотума недоверия, В Германии, например,

предусмотрен «конструктивный вотум недоверия» (за недоверие

канцлеру (премьер-министру) должно проголосовать значительное

количество членов парламента).

Наиболее характерной чертой полупрезидентской республики

является установление ответственности перед парламентом отдельных

министров, но не главы правительства, которым фактически,

а часто и юридически остается президент. Эта тенденция

нашла свое выражение в конституционном праве ряда стран Латинской

Америки — Венесуэле, Колумбии, Перу, Уругвае и др.

3. Форма государственного устройства

Термин «государственное устройство» в политико-правовой

литературе используется в двух смыслах. В широком смысле

слова — как понятие, охватывающее круг вопросов, касающихся

государственного строя в целом, устройства всего государства (социально-

экономической и политической основы государства, основы

правового статуса его граждан, территориального устройства

государства, системы государственных органов).

В узком"смысле слова — для характеристики территориальной

(национально-территориальной) организации государственной

власти (вопросы внутреннего деления территории государства

на те или иные составные части, их правовое положение,

96 Глава 5. Формы государства

взаимоотношения между государством в целом и его составными

частями).

При характеристике государственного устройства как одной

из форм государства имеется в виду второе (узкое) значение этого

термина.

Таким образом, форма государственного устройства — это

внутреннее строение государства, деление его на составные

части и их взаимоотношения между собой.

В отличие от формы правления здесь организация государства

рассматривается с точки зрения распределения государственной

власти и государственного суверенитета в центре и на местах, их

«разделения» между частями грсударства.

Такое понимание данной формы государства позволяет дать

ответы на следующие вопросы. Во-первых, из каких структурных

частей состоит государство (города, районы, области, края, республики,

округа, штаты, земли, кантоны и т.п.). Во-вторых, каков

правовой статус этих частей, с точки зрения их зависимости от

центральной власти. Здесь возможны три наиболее типичные варианта:

полная самостоятельность, относительная самостоятельность,

полная несамостоятельность. В-третьих, каким образом

строятся взаимоотношения центральной власти и различных

структурных образований. В-четвертых, какой принцип положен

в основу образования частей государства: территориальный, национальный

или смешанный. В-пятых, сколько систем высших

органов государственной власти существует в данном государстве:

одна или несколько. По форме государственного устройства государства

подразделяются на две группы: простые (унитарные) и

сложные (империи, федерации и конфедерации).

Простое (унитарное) государство — это единое, централизованное

государство, состоящее из различных административно-

территориальных единиц (округов, дистриктов, областей,,

краев, и т.п.) и не имеющее в своем составе других государств

или государственных образований.

Унитарное государство характеризуется рядом особенностей,

которые позволяют отличать его от любых сложных государств.

1. Структурными единицами такого государства являются

районы, города, края, области и другие административно-территориальные

образования. Степень их зависимости от центральной

власти может быть различной. С этой точки зрения они подразделяются

на централизованные и децентрализованные. В централизованных

существует достаточно высокая степень зависимости

регионов от центральной власти. К таким государствам относятся

Франция, Турция и другие. В децентрализованных структурные

3. Форма государственного устройства 97

образования наделяются значительно более высокой компетенцией

(круг вопросов, которые они могут решать без вмешательства

центральной власти), однако собственным суверенитетом тем не

менее они не обладают (Италия, Япония и другие). Следует обратить

внимание на то, что в ряде современных унитарных государств

допускается существование административной автономии.

Так, в Великобританию в качестве административных автономий

входят Шотландия и Северная Ирландия (Ольстер). Испания

кроме национальных автономий (страна Басков и Каталония)

включает целый ряд территориальных автономий. Наличие административных

автономий в унитарных государствах порождает

определенные трудности в отграничении их от федераций. Общее

правило здесь таково: объем полномочий автономий в простых государствах,

как правило, значительно меньше, чем объем полномочий

соответствующих образований в федерациях.

2. Существование единой и единственной для всей страны системы

высших представительных, исполнительных, судебных и

контрольно-надзорных органов. В зависимости от степени централ

изованности унитарного государства органы административно-

территориальных образований в большей или меньшей степени

подконтрольны органам центральной власти.

3. Наличие единой территории, единой конституции, единой

системы права, единого гражданства, единой судебной системы,

единых вооруженных сил. Это означает то, что административно-

территориальные образования не имеют своей собственной территории,

не вправе принимать свою конституцию и иные законы,

вводить собственное гражданство, создавать свои вооруженные

силы и формировать альтернативные судебные органы. При этом

структурные образования унитарного государства, вправе принимать

нормативно-правовые акты. Однако они должны носить

строго подзаконный характер и не могут противоречить нормам,

принятым центральными органами государственной власти.

Унитаризм пришел на смену феодальной раздробленности и,

несомненно, сыграл исторически прогрессивную роль по отношению

к процессу развития государственности. В научной литературе

он рассматривается как нормальная, наиболее распространенная

и естественная форма государственной организации. Для

наиболее эффективной реализации основной функции государства

— управления обществом, унитарная форма государственного

устройства является оптимальной. Не случайно большая часть современных

государств являются унитарными.

Тем не менее, истории и современности известны и целый ряд

сложных государств. Дело в том, что на становление той или иной

4-7769

98 Глава 5. Формы государства

формы государственного устройства конкретного государства оказывают

влияние национальные, исторические, политические, социальные,

географические и иные факторы. И в целом ряде случаев

их совокупное действие приводит к возникновению сложного

государства.

Сложные — это такие государства, которые представляют

собой союз государств или состоят из относительно самостоятельных

государственных образований.

К ним относят: империи, федерации и конфедерации.

Империя (от лат. хтрегшт — власть) представляет собой насильственно

создаваемое сложное монархическое государство, во

главе которого — царь, император, король и т.п. (например, Римская,

Российская, Британская и др.).

Для империи характерна захватническая политика, угнетение

и эксплуатация подчиненных и зависимых народов. В настоящее

время в мире в чистом виде империй не существует.

Федерация (франц. 1&а&гаЦоп, от позднелат. 1оеаега1ло — объединение,

союз), представляет собой сложное (союзное) государство,

состоящее из государственных образований, обладающих

юридически определенной политической самостоятельностью.

Федерацию отличают следующие особенности.

Во-первых, она состоит из различных государственных образований

(республики, штаты, провинции, земли, кантоны и другие).

Данные образования являются субъектами федерации и

имеют свое собственное административно-территориальное деление.

Во-вторых, в ней существуют две системы высших органов государственной

власти: федеральные органы и соответствующие

органы членов федерации. Федеральные органы осуществляют

свои полномочия и функции на всей территории страны, органы

субъектов — на своей территории. Разграничение предметов ведения

и полномочий центра и субъектов осуществляется путем

их закрепления в Конституции либо в Федеративном договоре.

Подобное разграничение осуществляется двояким образом.

В одних государствах (Бразилия, Мексика, Канада) закрепляется

исключительная компетенция федерального центра и исключительная

компетенция субъектов. В других (России, Индии, Германии)

наряду с исключительной компетенцией закрепляется так

же совместная компетенция центра и регионов. Кроме того, в отдельных

государствах, в частности в Российской Федерации,

имеют место двусторонние договоры о разграничении полномочий

между центром и тем или иным субъектом Федерации. В зависимости

от объема полномочий различных субъектов федерации их

3. Форма государственного устройства 99

подразделяют на симметричные и асимметричные. В симметричных

федерациях субъекты равноправны, в асимметричных — нет.

Россия относится к последней.

В-третьих, территория федерации состоит из территорий образующих

ее субъектов.

В-четвертых, наличие в субъектах федерации своей конституции

(конституционного устава), системы законодательства, гражданства,

существующего наряду с общефедеральным, иногда судебной

системы (в России не допускается). При этом запрещается

создавать собственные вооруженные силы и вводить региональные

деньги.

В-пятых, наличие, как правило, двухпалатного федерального

парламента, верхняя палата которого формируется из представителей

субъектов федерации и призвана выражать их интересы.

В-шестых, федерации могут строиться по трем признакам: национальному,

национально-территориальному, территориальному.

При этом в основе их построения может лежать как один признак

(например, территориальный — США, ФРГ, либо национальный

— СССР), так и их совокупность (Россия).

Конфедерация — союз полностью суверенных государств, создаваемый

на основе договора для достижения определенных целей

(военных, внешнеполитических, экономических и т.п.).

Конфедерация представляет собой достаточно сложное политико-

правовое образование, которое неоднозначно трактуется в

юридической литературе. Существуют три основные подхода к по:

ниманию этого явления.

Одни ученые считают, что конфедерацию вообще нельзя рассматривать

в качестве формы государственного устройства. По их

мнению, в данном случае имеет место не государство, а союз, сообщество,

объединение каких-либо организаций, в том числе и

различных государств. Примерами таких организаций являются:

Организация Объединенных Наций (ООН), Организация Американских

Государств (ОАГ), Организация Африканского Единства

(ОАЕ), Организация «исламский конгресс» (ОИК), Организация

Североатлантического Договора (НАТО), Организация стран —

экспортеров нефти (ОПЕК), Организация Центрально-Американских

Государств (ОЦАГ) и др.

Другие рассматривают конфедерацию как промежуточное

звено на пути движения государств к образованию федерации.

Третьи полагают, что конфедерация представляет собой особую

разновидность формы государственного устройства, которая

вместе с тем весьма существенно отличается от федерации. Данный

подход представляется наиболее предпочтительным.

4'

Глава 5. Формы государства

формы государственного устройства конкретного государства оказывают

влияние национальные, исторические, политические, социальные,

географические и иные факторы. И в целом ряде случаев

их совокупное действие приводит к возникновению сложного

государства.

Сложные — это такие государства, которые представляют

собой союз государств или состоят из относительно самостоятельных

государственных образований.

К ним относят: империи, федерации и конфедерации.

Империя (от лат. 1трегшт — власть) представляет собой насильственно

создаваемое сложное монархическое государство, во

главе которого — царь, император, король и т.п. (например, Римская,

Российская, Британская и др.).

Для империи характерна захватническая политика, угнетение

и эксплуатация подчиненных и зависимых народов. В настоящее

время в мире в чистом виде империй не существует.

Федерация (франц. гааагаиоп, от позднелат. 1оеаега1ло ____________— объединение,

союз), представляет собой сложное (союзное) государство,

состоящее из государственных образований, обладающих

юридически определенной политической самостоятельностью.

Федерацию отличают следующие особенности.

Во-первых, она состоит из различных государственных образований

(республики, штаты, провинции, земли, кантоны и другие).

Данные образования являются субъектами федерации и

имеют свое собственное административно-территориальное деление.

*

Во-вторых, в ней существуют две системы высших органов государственной

власти: федеральные органы и соответствующие

органы членов федерации. Федеральные органы осуществляют

свои полномочия и функции на всей территории страны, органы

субъектов — на своей территории. Разграничение предметов ведения

и полномочий центра и субъектов осуществляется путем

их закрепления в Конституции либо в Федеративном договоре.

Подобное разграничение осуществляется двояким образом.

В одних государствах (Бразилия, Мексика, Канада) закрепляется

исключительная компетенция федерального центра и исключительная

компетенция субъектов. В других (России, Индии, Германии)

наряду с исключительной компетенцией закрепляется так

же совместная компетенция центра и регионов. Кроме того, в отдельных

государствах, в частности в Российской Федерации,

имеют место двусторонние договоры о разграничении полномочий

между центром и тем или иным субъектом Федерации. В зависимости

от объема полномочий различных субъектов федерации их

3. Форма государственного устройства 99

подразделяют на симметричные и асимметричные. В симметричных

федерациях субъекты равноправны, в асимметричных — нет.

Россия относится к последней.

В-третьих, территория федерации состоит из территорий образующих

ее субъектов.

В-четвертых, наличие в субъектах федерации своей конституции

(конституционного устава), системы законодательства, гражданства,

существующего наряду с общефедеральным, иногда судебной

системы (в России не допускается). При этом запрещается

создавать собственные вооруженные силы и вводить региональные

деньги.

В-пятых, наличие, как правило, двухпалатного федерального

парламента, верхняя палата которого формируется из представителей

субъектов федерации и призвана выражать их интересы.

В-шестых, федерации могут строиться по трем признакам: национальному,

национально-территориальному, территориальному.

При этом в основе их построения может лежать как один признак

(например, территориальный — США, ФРГ, либо национальный

— СССР), так и их совокупность (Россия).

Конфедерация — союз полностью суверенных государств, создаваемый

на основе договора для достижения определенных целей

(военных, внешнеполитических, экономических и т.п.).

Конфедерация представляет собой достаточно сложное политико-

правовое образование, которое неоднозначно трактуется в

юридической литературе. Существуют три основные подхода к по:

ниманию этого явления.

Одни ученые считают, что конфедерацию вообще нельзя рассматривать

в качестве формы государственного устройства. По их

мнению, в данном случае имеет место не государство, а союз, сообщество,

объединение каких-либо организаций, в том числе и

различных государств. Примерами таких организаций являются:

Организация Объединенных Наций (ООН), Организация Американских

Государств (ОАГ), Организация Африканского Единства

(ОАЕ), Организация «исламский конгресс» (ОИК), Организация

Североатлантического Договора (НАТО), Организация стран —

экспортеров нефти (ОПЕК), Организация Центрально-Американских

Государств (ОЦАГ) и др.

Другие рассматривают конфедерацию как промежуточное

звено на пути движения государств к образованию федерации.

Третьи полагают, что конфедерация представляет собой особую

разновидность формы государственного устройства, которая

вместе с тем весьма существенно отличается от федерации. Данный

подход представляется наиболее предпочтительным.

4*

100 Глава 5. Формы государства

Для того чтобы конфедерацию можно было рассматривать в

качестве особой разновидности формы государственного устройства,

она должна являться государством, самостоятельным субъектом

международного права, т.е. непосредственно от имени конфедерации

вступать в различные международно-правовые отношения.

Если этого нет — нет и конфедерации, а имеет место то

или иное объединение государств.

Конфедерация возникает в процессе заключения договора (соглашения)

между двумя или несколькими полностью суверенными

государствами, создания на этой основе системы органов (конфедерации)

и наделения их необходимой компетенцией для реализации

целей, послуживших причиной образования данного государства.

Так, в соответствии с Договором о Европейском Союзе,

подписанным в 1992 году в Маастрихте (Нидерланды), главами

государств и правительств 12 государств (сейчас в ЕС входят

16 государств) — членов Европейского Сообщества, который вступил

в силу 1 ноября 1993 г., фактически создана конфедерация.

В ЕС входят следующие органы: 1. Европейский Совет; 2. Европейский

парламент; 3. Совет Европейского Союза; 4. Европейская

комиссия; 5. Европейский Суд. При этом важно отметить, что суверенитет''

сохраняется за всеми членами конфедерации, каждый

из них имеет право выхода из конфедерации и нуллификации,

т.е. отмены действия актов органов конфедерации на своей территории.

Вряд ли обоснованно считать универсальными такие традиционно

выделяемые признаки конфедерации как отсутствие общих

законодательных, исполнительных и судебных органов, своей

конституции, единой системы права, единого гражданства, единой

денежной системы, единой армии, единого бюджета, единой

налоговой системы. В том же Европейском Союзе дополнительно

к национальному введено гражданство ЕС, а к концу X X в. планируется

создание общей обороны, валютно-финансовой системы

(единая валюта — евро уже создана). Безусловно, столь высокая

степень интеграции различных государств во многом сближает

конфедерацию и федерацию. Аналогичная тенденция имеет место

и в отношениях России и Белоруссии.

Как свидетельствует история, существовавшие ранее конфедеративные

образования являлись недолговечными: они либо распадались

на самостоятельные государства, либо преобразовывались

в федеративные государства. Так, конфедерацией были США

в начальный период своего существования. Когда-то Канада была

конфедерацией англо-канадцев и франко-канадцев. Теперь Канада

— это федерация из 10 провинций и 2 территорий и т.д. До

4. Политический (государственно-правовой) режим 101

настоящего времени формально (по Конституции) продолжает оставаться

конфедерацией Швейцария. Хотя по целому ряду признаков

она уже давно преобразовалась в федерацию. Содружество

независимых государств (СНГ) вряд ли оправданно на сегодняшний

день относить к конфедерации, поскольку данное объединение

не соответствует основным признакам рассматриваемой разновидности

формы государственного устройства.

4. Политический (государственно-правовой) режим

Истории известны самые различные политические режимы:

деспотический, теократически-монархический, аристократический

(олигархический), демократический, абсолютистский, клерикально-

феодальный, милитаристско-полицейский, «просвещенного

абсолютизма», бонапартистский, военно-полицейский, фашистский,

фашизмоподобный, марионеточный, авторитарный,

тоталитарный и ряд других.

Тем не менее в научном обороте категория «политический

режим» появилась сравнительно недавно — в 60-е гг. нынешнего

столетия. В настоящее время в политологии и юриспруденции

данная категория используется в трех значениях.

В первом значении политический режим полностью отождествляется

с формой государства, является ее синонимом и с этой

точки зрения включает в себя форму правления и форму государственного

устройства.

Во втором значении политический режим рассматривается не

только и не столько как государствоведческое понятие, сколько

как явление во многом предопределяющее особенности функционирования

политической системы общества в целом.

В третьем значении политический режим используется для характеристики

различных способов, приемов и методов осуществления

государственной власти в обществе. Это узкое значение данной

категории, в котором она используется, прежде всего, в юриспруденции

в качестве особого третьего элемента, характеризующего

форму государства, наряду с формой правления и формой

государственного устройства.

Таким образом, политический (государственно-правовой) режим

— это совокупность приемов, способов и методов, с помощью

которых осуществляется государственная власть.

Особенность данной формы государства состоит в том, что она

имеет определенную самостоятельность и напрямую не зависит

от иных форм. Так, в государствах с монархической (кроме абсолютной

монархии) и республиканской формой правления мо-

102 Глава 5. Формы государства

жет существовать один и тот же политический режим. Более того,

в целом ряде современных ограниченных монархий существует

значительно более демократический режим, чем в отдельных современных

республиках. Еще в меньшей степени политический

режим детерминирован той или иной формой государственного

устройства.

Можно с уверенностью утверждать, что ни в одном государстве

мира не существует и не существовало абсолютно идентичных политических

режимов. Каждый из них имеет свои особенности,

свою специфику, которые обусловливаются влиянием огромного

количества социально-экономических, общественно-политических,

классовых, религиозных, нравственных и иных факторов.

Следует обратить внимание и на то, что относительная стабильность

указанных факторов приводит к относительной стабильности

политического режима конкретного государства в конкретный

исторический период времени. И наоборот, их изменения приводят

к тем или иным модификациям рассматриваемой формы государства.

В учебной литературе по теории государства и права политические

режимы обычно подразделяют на две основные разновидности:

демократические и антидемократические.

Демократическому политическому режиму присущи: наличие

в государстве демократии, т.е. такой формы власти, которая основана

на признании народа в качестве источника власти; выборность

и сменяемость высших органов государственной власти, их

подотчетность избирателям; разделение государственной власти

на законодательную, исполнительную и судебную; конституционное

признание, закрепление и реальное гарантирование основных

личных, экономических, политических и иных прав и свобод человека

и гражданина, (ограничение прав и свобод допускается

только на основании и в соответствии с законом); защищенность

личности от произвола и беззакония, возможность реально защищать

свои права, свободы и законные интересы от любых посягательств,

в том числе государственных органов и должностных лиц;

существование ряда политических, в том числе оппозиционных,

партий; невмешательство государства в частную жизнь граждан;

гласность в деятельности государства.

Антидемократический режим является противоположностью

демократического и характеризуется обратным набором признаков.

Особое значение имеет подразделение данной разновидности

политического режима на собственно антидемократические и

псевдодемократические. Для последних характерно формальное

признание и конституционное закрепление наиболее значимых

4. Политический (государственно-правовой) режим 103

демократических институтов и ценностей, с одной стороны, и их

полное или частичное игнорирование — с другой. Типичными

примерами псевдодемократических режимов являются режимы,

существовавшие в бывшем СССР и ряде других стран социалистического

содружества. В настоящее время подобные режимы существуют

в Корейской Народно-Демократической Республике и

на Кубе.

В зависимости от степени ограничения демократии антидемократические

режимы подразделяются на авторитарные, тоталитарные

и фашистские.

Авторитарный режим характеризуется нарушением принципа

разделения властей, ограничением роли выборных государственных

органов и усилением роли исполнительных органов, концентрацией

огромных властных полномочий в руках главы государства

или правительства, сведением роли парламента и других

органов государственной власти до положения сугубо формальных

институтов и как следствие — незаконным ограничением прав и

свобод граждан, возможностью запрещения политических партий

и других организаций.

Тоталитарный режим отличается полным (тотальным) контролем

государства над всеми сферами жизни общества, огосударствлением

общественных организаций, вмешательством государства

в частную жизнь граждан, господством одной политической

партии или движения, запрещением или существенным ограничением

деятельности оппозиционных партий, наличием одной

«официальной» идеологии, преследованием за инакомыслие, значительным

ограничением прав, свобод и законных интересов личности.

Фашистский режим — это тоталитаризм в его наиболее откровенной

форме. Аппарат государственной власти достигает огромных

размеров и создается по типу пирамиды, на вершине которой

стоит единоличный правитель, обладающий неограниченными

полномочиями. Фашистский режим полностью ликвидирует

демократические права и свободы, уничтожает все оппозиционные

организации и учреждения, опирается в своей деятельности

на массовый идеологический и физический террор. Фашизм —

это явление X X в. Впервые он возник в 1919 г. в Италии, где после

захвата власти в 1922 г. фашистами установилась соответствующая

диктатура, которая просуществовала до 40-х годов. В 1920 г.

в Германии была организована национально-социалистическая

рабочая партия во главе с А.Гитлером, которая в 1933 г. победила

на всеобщих выборах, т.е. получила власть демократическим

путем и после этого установила режим кровавой фашисткой дик-

104 Глава' 5. Формы государства

татуры. В настоящее время откровенно фашистских режимов не

существует, но это отнюдь не означает, что они не могут возникнуть.

От политического режима как особой формы государства необходимо

отличать режим чрезвычайного положения, представляющий

собой особый правовой режим деятельности органов государственной

власти, предприятий, учреждений и организаций,

допускающий ограничения прав и свобод граждан и прав юридических

лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Чрезвычайное положение является временной мерой и может

вводиться исключительно в интересах обеспечения безопасности

граждан и охраны конституционного строя. В любом демократическом

государстве правовые основы введения режима чрезвычайного

положения устанавливаются Конституцией и специальным

законом. В настоящее время в Российской Федерации правовое

регулирование режима чрезвычайного положения осуществляется

в соответствии со ст. 56 Конституции РФ и Законом РСФСР

«О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 г.1

Основаниями введения чрезвычайного положения могут быть:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя;

массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием; межнациональные

конфликты; блокада отдельных местностей, угрожающие

жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности

государственных институтов; б) стихийные бедствия, эпидемии,

эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье

населения и требующие проведения аварийно-спасательных

и восстановительных работ.

Таким образом, форма государства является фундаментальной

общетеоретической категорией и позволяет дать характеристику

сущности государства с позиций формы правления, формы государственного

устройства и политического режима.

1 ВВС. 1991. № 22. Ст. 773.

Глава 6

МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВА

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: